試論城市農民工的法律保護1
摘要：農民工是伴隨着中國改革開放而產生的新興社會羣體，也是中國社會中的又一弱勢羣體，他們在現行的戶籍制度下雖然被定爲農民，但他們卻早已從農民中分化出來，不同程度地融入城市社會，不再從事農業生產。改革開放以來，國內研究者們從不同角度對我國農民工問題進行了各種分析。根據中國社會科學院試論城市農民工的法律保護2
論文摘要：農民工是伴隨着中國改革開放而產生的新興社會羣體，也是中國社會中的又一弱勢羣體，他們在現行的戶籍制度下雖然被定爲農民，但他們卻早已從農民中分化出來，不同程度地融入城市社會，不再從事農業生產。改革開放以來，國內研究者們從不同角度對我國農民工問題進行了各種分析。根據中國社會科學院“當代中國社會階層結構研究”課題組的數據顯示，現在中國共有農民工9900萬人以上；而國家統計局的資料，我國進城的各類農民工共有1.1390億人，而且數量還在繼續增加。這就意味着今後將有越來越多的農民加入到工人階級隊伍中來，農民工的地位和作用也將更加重要和突出。 隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，市場調節作用日益彰顯。勞動力市場化調節使農村剩餘勞動力向城鎮轉移速度不斷提高。與此相反，傳統管理體制仍未得到根本改革，城鄉隔離模式下的許多制度仍阻礙着農村勞動力的自由流動，農民工的合法權益得不到充分有效地保護。由於歷史及制度形成的城鄉差別，農民與城鎮居民差距顯著。與這兩個羣體相比，由農村進城務工的農民則形成了一個相對龐大的“中間階級”。這是因爲與城鎮居民相比，農民工根本無法享有許多由《勞動法》規定的權利，地位十分低下；但與仍然留在鄉下的農民相比，則這些人致富快，條件相對要好得多。農民工對社會主義的建設和發展起着積極的作用，一方面，農民進城務工就業，增加了農民收入，促進了農業和農村經濟結構的調整；另一方面也加快了城鎮化的發展，促進了城市經濟和社會的繁榮。在目前這種條件下，農民工權益的保護是一項亟待解決而又相當艱鉅的任務。從同爲一個國家的公民來看，對農民工的差別對待是於法不容的，也不利於社會的穩定、持續地發展。因此，從制度上消除不合理的障礙，切實加強對農民工權益的法律保護，既是廣大農民工的迫切要求，也是社會發展的客觀趨勢。 解決農民工問題是構建社會主義和諧社會的重要一環，數量龐大的農民工羣體，既是社會中的弱勢羣體，也是構建和諧社會不可或缺的力量。農民工權益得不到強力保護既有着深刻的社會歷史原因，也是現實的利益權衡的結果。幾千年的封建統治，傳統的自然經濟造就了城鄉及鄉村各村落之間的相互隔離局面。改革開放前的新中國實行高度集中的計劃經濟體制，對傳統的隔離局面不僅沒有根本性改變，農業支援工業發展的政策反而擴大了城鄉差距，加劇了城鄉發展的不平衡性。農村剩餘勞動力向城鎮轉移實質上是經濟規律作用下的城鄉平衡。從條件差的農村流出的農民工作爲理性人，即使在城市受到低於城鎮居民的差別待遇，也不會因此而放棄打工機會回家務農。因此，農民工有着錯綜複雜的社會背景。只有透過這一社會背景，才能看到農民工權益法律保護問題產生的根源。
一、 農民工權益法律保護問題產生的原因主要有：
1、社會歷史原因。農民工是我國由傳統農業國向現代化工業國轉變過渡時期的一個特殊現象。一方面，傳統農業積聚了大量的社會生產力，現代農業又排斥大量的農村勞動力，造成農村勞動力嚴重剩餘；另一方面，現代工業的發展需要大批勞動力，導使農業勞動力逐漸參與到現代工業中。在這種轉變中，我國特定的社會歷史條件使農民工權益保護比較困難。主要有以下幾個方面的原因： ①農民文化素質相對比較低，傳統觀念強，現代法制觀念淡薄。“中國的基層社會，尤其是鄉村社會，至今基本上仍上一個熟人社會。人們長期在一個地方或者同一個單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會關係。人們不願意爲了一般的權利糾紛而嚴格依法處理，傷及這種社會關係，倒是願意放棄一些權利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會關係。”農民工的這種傳統意識和較低的文化素質，使適應工業社會需要的現代法治觀念極難爲他們所接受。這樣，走向現代工業社會的農民工既不能以傳統方式保護好自身利益，也不能拿起法律武器捍衛自己的權益 ②戶籍制度和城鄉二元結構的影響。傳統戶籍固定制度使農民工很難取得城鎮居民資格。在這種條件下，許多面向城鎮居民的優惠政策農民工無法享有。農民工無論在城市居留多久都無法改變他們的城市流動人口的地位；相反，城市勞動力很大一部分人和城市政府反對農村剩餘勞動力流入而對他們採取歧視性政策。因爲過量的農村勞動力的流入，對城市勞動力就業和城市政府管理均帶來了極大的威脅和困難。③農民工的無組織性。“如果農民散落在城市而沒有自己的組織，成爲流民，他們是沒有發言權的。從流民角度而言，他們的利益無法‘自致其上’；從國家的角度出發，也因爲他們沒有組織，無法對他們進行有序的組織化管理。”>
2、經濟原因。在城鄉互動關係中，勞動力受客觀經濟規律作用自由流動時，有幾種可能的情況：①城鎮居民與農村居民的各種待遇基本相當。城鄉居民間的對流保持一種動態平衡；如作爲發達資本主義國家的美、法。國家對農業大量補貼，農業投資收益與工業基本相當，農民待遇與產業工人基本相當，人員對流保持着一種動態的平衡；②農村居民待遇優於城鎮居民，勞動力由城鎮流向鄉村。這一般只是特例。如二十世紀九十年代中後期，我國煤炭行業整體虧損，一部分礦工迴流到農村當農民。③城鎮居民的待遇優於農村居民，勞動力由鄉村流向城鎮。這種現象十分普遍，是工業化國家的必經之路。在我國城鄉對比中，農村遠比城鎮差。特別是近幾年農產品價格低，農業增收十分困難，農村勞動力向城鎮轉移無論是速度還是規模都有很大變化。農民工數量不斷增加。
3、政策原因 ①漏洞百出的社會保障政策 農民工在城市中的邊緣性社會地位與社會保障制度改革嚴重滯後息息相關。儘管國家爲了保護勞動，透過《安全生產法》、《職業病防治法》、《違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》等法律法規規範了企業的行爲，保護了勞動者的權益。但是，沒有城市戶口的農民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市職工，就不能平等地享受養老、醫療、失業等社會保障待遇。正是這些結構性的制度安排，使農民工處於城市社會的底層而成爲邊緣羣體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權益。農民工的工資沒有保障、安全工作條件沒有保障、疾病工傷治療沒有保障、福利沒有保障、養老沒有保障、子女的教育沒有保障。對廣大的農民工而言，國家的社會保障體系存在巨大的漏洞，這些漏洞使得少數不法企業肆無忌憚地侵害農民工的合法權益。 ②力不從心的法律援助政策 官本位的傳統思想在中國根深蒂固，政府對社會的管理理念還停留在單純的管理上，服務的觀念，尤其是爲農民工服務的觀念還沒有形成，這種觀念的缺位不可避免地反映到政府的社會管理政策上來。比如，在外來人口的法規管理問題上，目前的法規過於繁瑣，如北京要求“五證齊全”缺一不可，法規“過量”使得多數農民工不可避免地成了違規者。所以，相當多的學者認爲法規數量少但能更好地得到執行，比法規數量多而得不到執行或者很少有人執行的情況要好得多。此外調查數據表明，大約每四個農民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴重。可能人們會覺得奇怪，爲什麼被剋扣工資的農民工不運用法律手段告僱主，而寧願採取個人報復、私了的方式呢？這顯然與農民工受教育程度低，不懂法有關係。但是當農民工的利益受到侵犯時，我們的管理部門都幹什麼去了呢？對比城市管理人員對農民工罰款的“主動性”，我們就可以明顯地意識到政府社會管理職能和國家法規政策的缺位。
二、對農民工勞動權益進行保護的對策 農民工勞動權益受侵害情況嚴重，需要進行全方位的保護，不僅需要提高農民工自身的素質和法律意識，加強農民工的組織性；而且需要進一步完善法律體系，加大執法力度，建立法律援助機制，和推進制度改革。
1、法律保護措施。對農民工權益的保護一方面是要提高農民地位，促進農民工的合理流動，減少城鎮壓力；另一方面是要改革不合理的具體制度，消除城鎮對農民的不合理壁壘。同時，根據中國現實條件有針對性地從法律角度加強對農民工權益的保護也是必要的。針對農民工這一特殊羣體，現行法律法規的調控並不是一片空白：既有適用於全國的《勞動法》、《社會保險費徵繳暫行條例》等，也有勞動部門制定的專門針對農民工的各種規章等。由於以勞動法爲核心的勞動法律法規體系是針對一般勞動關係而設立的，具有一般代表性，是勞工權益保障的一般性標準，對農民工權益保護的特殊性缺乏針對性。因此，有必要建立起一套以勞動法律體系，以真正確實保障農民工的.合法權益。
2、配套措施的改革。對農民工的保護只是一個淺層面上的問題。要真正保護好農民工的權益，必須提高農民的地位，保護好農民的利益。如前所述，城鎮只有提高高於農民的待遇才能吸引農民工入城，同時城鎮的發展也必須大量的農村勞動力。反之，農村政策不合理，農民不合理地流向城鎮，不但增加城鎮的壓力，而且農民工權益保護也將是空談。因此，對農村必須做好以下幾方面的工作。①取消一切不合理的收費，逐漸降低農業稅率；②控制農民生產資料價格，對農資生產部門進行扶持；③鼓勵農業產業化、規模化，促進農產品加工業的發展；④減少農業管理成本，加強農業服務。值得一提的是，這些措施只能以立法的形式透過宏觀調控予以實現。着力發揮基層政府的服務功能，限制縮小其管理功能，農業纔可能按市場要求合理佈局，真正向現代農業方向邁進。同時，國家也要改革計劃經濟時代遺留下來的各項不合理的制度，城市必須取消對農民工的不合理的限制，禁止對農民工的歧視性待遇。
3、完善社會保障體系 .規定政府部門應設立工資保障準備金制度，對用人單位工資支付情況進行監督，對違反工資支付規定的用人單位加以罰款；增加程序性的規定，使《勞動法》更具操作性；在《勞動法》中對勞動合同進行專章規定，建立保障勞動合同簽訂的機制，即使勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，用人單位也不能隨意解除與勞動者的勞動關係；加強對農民工社會保障的規定，將農民工納入社會保障範圍，使《勞動法》能夠更好的保護農民工的勞動權益。
4、加大執法力度。在法律相對完善的前提下，公民合法權益得以保障的變化主要取決於法律實施程度，法律實施的越徹底，公民權益越能得到保障。在法治社會中行政機關和司法機關作爲執法機關，法律實施強度不因外部壓力或其他因素的變化而有所變化。從目前的法律體系來講，雖然我國現行的法律關於農民工勞動權益保障方面仍存在很多空白，但仍有一些法律、法規的很多規定涉及到農民工勞動權益的保障問題，在這些法律的前提下，即使不對現有的法律進行修改，農民工的勞動權益仍可以得到一定程度的保護，因此行政機關和司法機關應當加大執法力度，有法必依，執法必嚴，違法必究，對於侵犯農民工勞動權益的單位和個人加以嚴懲。否則即使立法者制定再完善的法律，法律也會因無法得到貫徹落實而成爲一紙空文……因此城市政府和管理者應當轉變觀念，既要承認農民工對城市建設做出的巨大貢獻，也要對農民工勞動權益的保護給予極大的關注，實行積極的農民工管理政策，取消就業歧視，建立城鄉統一的勞動力市場。 加強勞動監察部門的職能，在現階段，更應該對農民工相對集中的行業如建築業等加強監督管理，切實保護農民工的勞動權益……
5、建立法律援助機制。農民工是生活在城市的邊緣人，是弱勢羣體，權益受到侵害時很少透過正常的法律途徑解決。這是因爲透過正常的法律途徑解決費時費力，而農民工承受不起這樣的折騰。因此應當爲農民工勞動權益的保護建立法律援助機制，如在法院中專門成立審理涉及拖欠農民工工資民事案件的速裁法庭，速裁法庭應當突出一個“快”字，即快立、快審、快結、快執；做到一個“緩”字，即經速裁法庭審理的案件，訴訟費、執行費一律緩繳。在政府部門設立專門的農民工工資準備金制度，在必要時由政府墊付用人單位拖欠的工資，再由政府部門向用人單位追償，這樣就能夠保證農民工的基本生活需求。爲了降低訴訟成本，像一些事實清楚，爭議雙方權利義務明確的情況，法律援助機構也可以建議農民工直接向勞動監察部門投訴或透過勞動仲裁機構進行仲裁。
6、推進戶籍制度改革。農民工勞動權益的保護不僅要治標還要治本，推進制度改革就是一項治本的措施，而且從我國的當前情況來看，制度改革比政策調整與組織重構具有優先的重要地位，在制度上進行有目的的、系統的改革，就會推動各項政策的調整與組織的重構，自然會帶來農民工勞動權益保障問題的解決。制度改革的目標是消除對農民工，更廣義的是農村人口的各種歧視，使農民工享有與城市居民同等的待遇。從制度上解決了農民工勞動權益保障問題，那麼每個農民工不論從事什麼職業，不論居住在何地，不論什麼身份，都能享受與城市居民同等待遇，那麼農民工在流動過程中就不會遭受歧視和不公平待遇。在制度改革中，主要是改革城鄉二元結構中的戶籍制度，放開中小城市戶口，對大城市實行戶口准入制度，達到一定標準即可辦理入戶手續，建立統一、開放的人口管理機制，儘快改變農民工身份轉換滯後於職業轉換的現狀，使農民工真正實現從農民到工人，從農村到城市，從農民到市民的徹底轉換，消除農民工勞動權益保護中的制度性障礙，爲農民工勞動權益保護創造平等的制度環境。在就業、社會保障、子女的受教育方面給予農民工與本地居民相同的待遇並實行統一管理。
註釋： 劉廣安：《中華法系的再認識》 伍彪：《再看老祖宗》，《法制日報》20xx年5月9日版。 20xx年11月14日《ren民日報》 《試論農民工權益保障所面臨的法律問題和對策》楊福忠《中國工運學院學報》20xx年第4期 簡新華 張建偉，構建農民工的社會保障體系，《中國人口、資源與環境》20xx年第15卷第1期 龐文，都市農民工的權益侵害與保護——武漢市農民工權益現狀的調查報告《城市問題》20xx年第3期 張敦福，城市農民工的邊緣地位，《青年研究》20xx年第9期 張智勇，戶籍制度：農民工就業歧視形成之根源，《農村經濟》20xx年第4期
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