我國個人所得稅制改革研究

摘　要：，我國個人所得稅在調節個人收入、緩解分配不公、增加財政收入方面存在着制度方面的缺陷。本文旨在針對現行個人所得稅制的若干主要不足，提出對個人所得稅稅制改革的芻蕘之見。　　個人所得稅自1799年在英國創立，至今已有200多年的，如今在世界各國廣泛推廣採用，併成爲發達國家最主要的稅收來源。我國於1980年頒佈《中華人民共和國個人所得稅法》，首次開徵個人所得稅，其後經歷了兩次修訂，1994年分稅制改革，頒佈施行了現行個人所得稅。個人所得稅制自執行以來，在調節個人收入，緩解社會分配不公，增加財政收入方面取到了積極的作用，但由於社會環境變化與稅制建設的滯後，稅收徵管乏力等因素的，我國個人所得稅應有的功能遠未得到充分發揮，偷稅漏稅現象相當普遍、嚴重。在這樣的背景下，探討個人所得稅，構思改革和完善個人所得稅的相關制度，具有重大而迫切的現實意義。　　1　現狀評價　　（1）稅收收入快速增長，但比重過低。1994-2001年8年間，我國個人所得稅收入增長迅速，表現在收入額增長較快和在財政收入中所佔的比重上升，1994年個人所得稅收入爲72.67億元，2001年已達995.99億元（含銀行存款利息稅），佔全國財政收入比重1994年爲1.39%，2001年上升到6.08%，年均增長率達40%以上，個人所得稅已成爲1994年稅制改革以來收入增長最爲迅速的一個稅種。儘管從絕對額來看，個人所得稅收入增長很快，但因受我國稅制結構的制約，個人所得稅收入佔財政收入的比重未達到7%，同其他國家相比，我國個人所得稅處於較弱小的狀態，從數量上看OECD國家個人所得稅收入佔到全部稅收收入總量的25%以上，據有關資料顯示，即使世界上大多數低收入家，個人所得稅佔財政收入的比重也在6%～10%.顯然，我國個人所得稅比重過低。　　（2）對高收入調節乏力，稅收流失嚴重。據國家稅務總局統計，2000年我國個人所得稅分項納稅情況爲：工薪所得比重爲42.86%，個體工商戶生產經營所得比重20.12%，承包、承租經營所得比重3.19%，勞務報酬所得比重2.09%，利息、股息、紅利所得比重28.7%，其他所得比重1.14%，偶然所得比重1.29%，0.61%來自稿酬、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓所得。2001年工薪所得比重上升到50%左右，而上海、北京、廈門等地卻高達60%以上。從以上情況看，個人所得稅主要來自工薪所得，工薪所得主要來源於賬面工資、獎金。對工資外的獎金，福利補貼等徵稅很難；另外，對較難掌握收入來源的勞務報酬、稿酬、特許權使用費、財產租賃等高收入項目徵稅很少，調節力度不夠，使得有些高收入所得並沒有真正進入徵稅範圍。長期以來，對高收入者徵稅是件很難的事，據廣東省統計，2001年全省個人所得稅收入84.69億元，其中來自高收入者的稅款僅佔2.33%，偷漏稅現象相當普遍。　　2　成因　　以上情況說明我國個人所得稅的潛力遠遠沒有發揮，影響所得稅作用發揮的原因，並不完全在於制度本身，但是從制度上分析其原因，是完全必要的。　　（1）分類所得稅制存在缺陷。分類所得稅制是指同一個納稅人的各類所得或各部分所得，如薪金、股息或營業利潤的每一類都要按照單獨的稅率納稅。這種模式便於實行源頭扣稅，具有計徵簡便，徵收成本低的優點。當大多數人的收入方式都比較單一且收入水平較低時，宜於採用這種模式，但當居民收入來源多元化且收入逐步上升時，採用分類所得稅就難以控制稅源，也難以衡量不同納稅人真正的納稅能力。我國現行的個人所得稅就是採用這種模式，共分11個項目徵收，稅率從5%～45%不等。隨着社會經濟的發展，個人收入分配格局的變化，其缺陷越來越明顯：1）對不同來源的收入採用按月或按次計徵，年終不彙總的方式，無法全面衡量不同納稅人真正的納稅能力，收入來源分散但綜合收入高的人，可能比收入來源集中且總收入不高的人繳納更少的稅，難以對真正的高收入者的收入進行調節。2按月或按次計徵，年終不彙總的規定，容易引發避稅行爲，納稅人只要將本爲一次收取的收入分散，化整爲零，便能可“合法”地少交或不交稅。　　（2）費用扣除規定脫離實際。在我國，個人所得稅實行的是淨所得減去固定的費用扣除後納稅。關於費用扣除問題，從上來說，應分爲兩部分：第一是爲取得收入所必須支付的費用，以體現所得稅是對所得課稅這一特徵；第二是基本生活需要的部分，這一部分應根據不同納稅人的實際負擔情況分別對待。目前，我國個人所得稅的費用扣除實行綜合扣除方式，採用定額扣除和定率扣除相結合的`，這種扣除方式對納稅人的各種負擔考慮不夠周全，特別是定額扣除。在現行稅制下，工資、薪金所得個人所得稅的月扣除標準是800元，這一標準明顯偏低。據國家統計局資料顯示，在1994-2000年間，城市居民消費價格指數上升了29.57%，按這一指數計算，2000年的必要費用扣除應爲800×（1 29.57%）=1036.56元。結果表明，物價變動使一部分低收入者進入了納稅人的行列，大量低收入者進入納稅人行列，既違背了公平原則，又降低了稅收效率，增加徵管成本。　　（3）稅率設計有待優化。目前，我國個人所得稅稅率採用累進稅率和比例稅率兩種形式，工資薪金所得采用幅度爲5%～45%的9級超額累進稅率，個體工商戶生產經營所得和對企事業單位的承包、承租經營所得采用幅度爲5%～35%的5級超額累進稅率，其餘的分項所得采用20%的比例稅率（勞務報酬收入畸高則採用幅度爲20%～40%的3級超額累進稅率）。這種稅率設計存在的問題是：1工資薪金所得最高稅率爲45%，與世界各國相比，比率偏高。稅率偏高，一方面會增加納稅人偷稅漏稅的動機，另一方面，由於45%的稅率在實踐中極少運用，名義稅率高，而實際稅率低，課徵實效差。另外，工薪所得的級距過多，當今，世界各國個人所得稅改革都以擴大稅基，減少累計級距爲目標，如美國、英國、巴西的個人所得稅率只有1—3檔，而我國這一項所得稅卻有9檔，這既不符合簡化稅制的改革方向，也是脫離實際的。2現行個體工商戶生產、經營所得和對企事業單位的承包、承租經營所得稅偏低，按照5%～35%的5級超額累進稅率，年應納稅所得額（年收入總額-成本-費用-損失）5000元的稅率爲5%，年應納稅所得額50000元以上的稅率才爲35%，而工薪所得月應納稅所得額（月收入額-800元）50000元已按30%的稅率納稅，這說明個體工商戶的邊際稅率太低，稅率設計有重課工資、薪金收入者的傾向，難以實現保護中低收入，調節高收入，緩解個人收入差距的目標。　　（4）稅基不夠廣泛。發達國家20世紀80年代中後期個人所得稅改革的一個基本趨勢就是擴大稅基，把原先一些減免項目納入徵稅範圍，而我國個人所得稅法對應納稅所得額採取列舉具體項目的規定，難以將所有的應稅項目都包含進去。另外，由於現行減免稅及優惠名目太多，費用採用分次扣除，客觀上造成稅基縮小。