對深化稅源精細化管理的理性思考

國家稅務總局謝旭人局長在“財稅論壇2005”開幕式講話中就“十一五”稅收工作時強調：要按照觀的要求，大力推進稅收科學化、精細化管理。要按照精確、細緻、深入的要求，明確職責分工，優化業務流程，完善崗責體系，加強協調配合，避免粗放式管理，抓住稅收徵管的薄弱環節，有針對性地採取措施，抓緊、抓細、抓實，不斷提高管理效能。由此可見，稅源精細化管理對於基層稅務機關的定位和職能迴歸、徵管質量和效率的提高、徵管模式的落實、稅收職能作用的發揮，都有重要的現實意義。筆者認爲深化稅源精細化管理，應該做好以下四個方面的工作： 　　一、要築牢一個基礎，建立完善稅源精細化管理機制　　稅收管理員是稅源管理部門中負責分類、分片管理稅源，負有管戶職責的工作人員。建立和完善稅收管理員制度，實行稅源管理到戶，是實施稅源精細化管理的基礎環節；是把稅源精細化管理落到實處的根本性措施；是強化稅源管理、解決“淡化責任、疏於管理”的主要抓手；是加強稅收管理提高稅收徵管質量的有效。國家稅務總局已制定了稅收管理員制度，作爲基層國稅部門就是要因地制宜的貫徹實施好這一制度，在完善稅收管理員制度過程中，建立完善稅源精細化管理機制。要突出抓好以下四點：　　1.建立健全崗責體系，明確稅務管理員職責。要按照屬地管理和稅源管理到戶的原則建立健全稅務管理員崗責體系。要求稅務管理員要做到管戶準確、稅源清楚。要全面掌握所轄區域責任區內的納稅戶資訊，特別是開業登記、納稅申報情況、生產經營、行業發展等基本資訊，以便及時瞭解稅源情況、稅源變化情況、稅收政策執行情況，掌握組織收入的主動權和稅收管理的主導權。　　2.建立平臺，規範稅收管理員工作任務。考慮目前稅收管理員日常事務性工作過多、難以集中精力持之以恆地搞好稅源監控的實際，要充分利用近幾年資訊化建設的成果，以CTAIS系統爲數據基礎，建立專門的稅收管理員電子工作平臺，按其工作職責分別設立子項目，以工作日誌的形式全面反映稅務管理員的工作情況，以督促稅收管理員投入時間、投入精力和實施稅源管理工作，並逐步走向規範。　　3.優化配置，充分發揮稅收管理員的作用。按照“抓大、控中、促小”的原則，綜合考慮當地稅源數量、稅源結構、稅源分佈、稅收管理員數量和素質高低等因素優化配置稅收管理員。要逐步加強重點稅源管理力量，將熟悉稅收政策法規、財務管理、熟練掌握納稅評估的人才充實到重點稅源管理崗位；要根據行業管理需要合理調整中小企業管理力量，適度配備個體稅收管理力量。要透過對稅收管理員配置結構的優化，使管理力量和稅收收入相匹配，人盡其才，才盡其用，實現管理效益的最大化。　　4.進一步強化崗位責任制和執法責任追究制。要搞好稅收精細化管理，考覈是一個必不可少的環節。爲此，必須制定科學合理的考覈辦法和考覈手段，應充分利用稅收軟件的功能，嚴格按照稅源精細化管理各類標準設定考覈分數，並利用電腦對稅收管理員電子平臺記錄情況進行自動打分考覈，打破人情考覈的弊端，同時，要加大考覈力度和精度，並推行績效考覈。要透過考覈，真正做到獎勤罰懶，獎優罰劣，促使每一個管理員的積極性都調動起來，促使每個精細化管理點都能達到規定的工作標準和質量要求，這樣才能真正發揮精細化管理的作用，達到精細化管理的目標。　　二、要抓住兩個關鍵，理清稅源精細化管理思路　　思路決定出路，清晰的思路是取得事半功倍效果的前提。在稅源精細化管理工作中，必然要不斷摒棄舊的和創立新的工作制度、工作方法、工作程序、工作要求、質量標準等，該如何取捨，就需要有明確的目標和可供遵循的原則。　　1.圍繞稅收工作目標，實施稅源精細化管理。稅源精細化管理是手段、方法，其目的就是要做好稅收工作，推進稅收事業的發展。手段、方法應該服從於和服務於目標的實現。爲此，就應圍繞以下“四個有利於”來實施稅源精細化管理。一是有利於提高執法水平。保證每個環節的合法性、合理性，最大限度地避免出現差錯，也就可以提高執法能力，促進稅收執法水平的不斷提高。二是有利於提高徵收效率。規範徵稅的程序，規範徵、納行爲，提高稅源管理的有效性，切實堵塞漏洞，使納稅人依法及時足額申報稅款，提高徵收的效率和稅款的入庫率。三是有利於提高徵管質量。精細化管理就要以稅源管理爲核心，在稅務登記、納稅申報、發票管理、納稅評估等環節加強管理，實行過程控制，環環約束，真正提高稅收徵管的質量。四是有利於提高稅法遵從度。透過精細化管理，徵納雙方辦事的要求更加細緻嚴格，不僅稅務內部會監督，納稅人也會監督稅務幹部的行爲，從而促使幹部必須認認真真，仔仔細細地辦理每一項涉稅事務；對納稅人來說，辦稅的要求也更加嚴格，必須資料齊備、手續齊全、環節到位，才能符合精細化管理提出的要求。這樣有利於提高徵納雙方規範執行稅收法規的力度，提高稅法的遵從度。　　2.遵循稅收工作原則，制定稅源精細化管理措施。一是遵循依法治稅原則。只有以依法治稅爲前提，才能統籌考慮精細化管理的整體工作，不致偏離法治的軌道。二是科學管理原則。要進行充分的調查研究，進行科學的論證，按照可行性、方便性、有效性的要求，科學的方法，特別是要應用稅收資訊化建設的途徑、成果，來將需要精細化管理的工作進行科學的分工、細化管理。三是效能最大原則。在設計精細化管理的工作標準、工作要求時，一定要考慮其簡便可行性，該細化的細化，不該細化的決不細化，不能走極端，要投入最小的精力、財力、物力，取得最大的收益。四是方便納稅原則，要從方便納稅人做起，在精簡辦稅流程的基礎上，着重對內部的管理環節進行細化，對納稅人的辦稅事項要在細化的同時儘可能歸併辦理，以方便納稅人。　　三、要“三管齊下”，抓住稅源精細化管理重點　　稅源精細化管理不是面面俱到、平均用力，而是要根據發展變化情況和管理對象的特點抓住主要矛盾，明確稅源精細化管理的重點，實施以點帶面，重點突破，才能收到事半功倍的效果，不斷提高稅源精細化管理水平。當前，要抓住以下三個管理重點：　　1. 加強重點稅源管理和城區稅源管理相結合。大企業和重點稅源是一個地方的支柱稅源，對大企業的管理一直是各級國稅機關的難點。要從目前的以收入預測爲主的管理向把握稅源及控制稅基轉變，特別是對這些企業的內部組織結構、生產經營管理規律和財務覈算模式等，要做深入研究和掌握，並從稅源管理的角度提出相應對策和辦法，以切實提高稅收收入質量和稅源管理質量。同時要適應增值稅起徵點提高、城市化進程加快和產業集羣發展壯大的現實狀況，將稅源管理的重點向城區稅源轉移，向產業基地、產業園區和產業鏈轉移。　　2. 深化分類管理和實行屬地管理相結合。實行屬地管理是落實稅源精細化管理的有效手段，管理到戶有利於進一步明確和落實稅務管理員的職責和責任。但要管深、管細，還必須在此基礎上實行分類管理，否則，眉毛鬍子一把抓，勢必抓不住重點，也難以將稅收工作做細，所以說分類管理是稅源精細化管理的必然要求。當前的分類管理應在以往分類管理經驗的基礎上，以納稅人規模和行業作爲分類的主要標準，從宏觀分析地區產業鏈和行業規律、微觀掌握納稅人的生產經營規律和涉稅資訊變動規律入手，按照不同類別納稅人的特點，提煉把握每一類、每一個行業甚至每個納稅人的稅收徵管規律，科學確定管理方法，全面深入地分析監控納稅人的生產經營和申報納稅情況。　　一是對大企業稅源，要充分應用CTAIS系統、金稅工程、稅控裝置、電子報稅及票表稽覈等資訊技術，在做好日常管理、評估工作的基礎上，全面掌握企業基本資訊，強化物流資訊和資金流資訊的監控分析，防範關聯企業稅收轉移，綜合評價企業經營能力和納稅能力，科學預測稅收收入，堵塞稅收徵管漏洞。　　二是對中小企業稅源，要從不同行業納稅人生產經營情況、涉稅資訊及其變動規律的分析把握入手，分行業確定監控方法，建立監控指標體系，採集納稅人相關資訊並運用科學的分析方法和模型對納稅人納稅申報的真實性和準確性進行綜合評定。　　三是對個體雙定業戶稅源，實施“劃片管理”，注重“管片交流”，在管理重點上突出抓好個體大戶和臨界起徵點業戶的管理，在管理手段上實行以票控稅和微機定稅，在管理制度上普遍建立定額調整聽證制度，推行“陽光辦稅”。　　3.加強徵管薄弱環節管理和針對性專業管理相結合。按照“過程控制、預防爲主、持續改進”的管理思想，深化稅源精細化管理就必須加強和改進稅收分析工作，及時發現薄弱環節，有針對性地採取加強管理的措施，透過精細化管理，堵塞漏洞，整頓秩序，使宏觀稅負、行業稅負和納稅人實際稅負日趨合理，申報準確性逐步提高。對增值稅的管理要針對近年來各地查出的大案要案暴露出管理上的突出問題，重點加強對農副產品收購、廢舊物資經營兩類特殊企業和民政福利企業、資源綜合利用企業、商貿企業、涉外企業等行業切實搞好對專用發票以及貨運發票、海關完稅憑證、廢舊物資發票和農副產品發票等抵扣審覈和小規模納稅人管理。　　四、要唱好“四步曲”，運用稅源精細化管理手段　　以“一戶式” 徵管資料化管理爲基礎，建立稅收預警系統，進行納稅評估，實施稅收約談和日常檢查是強化稅源精細化管理的四項重要和手段。　　1.以“一戶式” 徵管資料電子化管理爲基礎，實現稅收徵管資料高度共享，促進稅源精細化管理。稅收徵管資料是形成於稅收徵納活動的第一手材料，它反映了納稅人生產經營的重要資訊和稅務機關稅收徵管工作的基本過程。結合總局提出的“一戶式”資料管理要求，實現稅收徵管資料電子化管理是稅源精細化管理的重要工作。　　一是要透過三個途徑進行“一戶式”資料的歸集。首先充分發揮國家稅務總局的綜合徵管軟件的功能，將軟件中的分戶稅收資訊資料匯入，使“一戶式” 徵管資料在與綜合徵管軟件相一致的前提下補充完善；其次用掃描儀將未進入綜合軟件的紙質資料錄入儲存；第三是對應歸入徵管檔案又無法錄入其他紙質資料，將其檔案類目號錄入在“一戶式” 徵管資料中，在檔案電子管理系統中查詢的資料，如果想進一步檢視實際的紙質資料，可透過檔案類目號直接查找書面檔案即可，提高了檔案服務於徵管的價值。　　二是要用檔案管理軟件將已儲存的電子資料進行整理歸檔。首先將徵管資料檔案的範圍、分類、收集、立卷、歸檔、使用等要求以軟件的'形式編制在“一戶式”稅收徵管資料電子管理系統中，不按規定流程整理便無法歸檔，從而使徵管資料檔案化管理標準統一，要求規範。然後便可按使用者的需求檢索資料，同時，版的徵管檔案管理軟件，透過授權可以實現系統內網中的任何一臺機都可以方便地檢索和查閱徵管檔案資料。而不論你是在縣局、分局還是在市局，實現真正的資源共享，十分實用而又容易普及。　　三是實現“一戶式” 徵管資料電子化管理。實施電子檔案管理可以在納稅人涉稅事宜辦結後定期從綜合徵管軟件匯入或掃描錄入，解決了有些單位平時不注意徵管資料的收集整理，造成資料散失遺漏的，保證了徵管資料的歸檔率和完整率。真正實現“想查徵管數據用綜合軟件的資訊系統，想查分戶的詳細徵管資訊資料及其所對應的原始書面資料用一戶式徵管資料電子管理系統”，真正實現了互補作用，爲徵管資訊化建設輔平了道路。同時在掌控基礎數據的基礎上，利用計算機科學地計算出相關的稅收指標，稅收管理的深度和力度，找出管理的薄弱環節，從而對管理的薄弱環節及時進行修正，及時採取措施予以整改，將每一個管理細節管好，每一個管理環節銜接好，真正利用科學手段將稅收工作管深、管細、管徹底。　　2.以綜合分析稅收徵管資料爲突破口，建立稅收預警監控體系，實施稅源精細化管理。 加強納稅評估實現“一戶式” 徵管資料電子化管理，是爲了更好地爲稅收徵管服務。利用電腦對電子徵管資料自動分析提示功能，建立稅收徵管預警監控體系就是稅源精細化管理重要環節。建立稅收徵管的預警監控體系，就是以計算機網絡爲依託，依靠科學手段設計監控指標體系，根據不同時期、不同地區、不同行業的監控指標上下波動幅度確定其預警值，並將預警標準指標設定在軟件內，由計算機監控系統自動對納稅人每個時期的監控指標進行計算監控。只要納稅人的某一指標出現達到或超過預警值而不符合標準的，預警系統就會自動將預警資訊傳遞到專門的管理科室，專門的管理科室報經分管領導批准將指令到稅源管理科室再到管理員，根據指令，稅源管理科室或管理員必須在限定的時間內進行調查處理。對預警提示的問題若屬納稅人生產經營臨時變動形成的正常情況，要注意跟蹤監控；對預警提示的問題若屬納稅人生產經營的正常變動，要重新調整預警指標；對預警提示的問題需進一步分析審覈的，則轉入納稅評估，從而真正強化對納稅人的有效管理。　　稅收徵管預警效果的好壞，在於稅收資料的完整性、準確性和預計指標的科學性。爲此，建立稅收預警系統的關鍵是要有可供電腦自動分析的數據源和人工確定的警戒線。筆者認爲可設定以下幾類預警模型：一是納稅申報預警，可根據“一戶式”電子徵管資料反映的納稅人申報時間是否按期申報來確定。二是納稅人購銷情況的預警，可根據分析測定其銷售額的浮動區間和進項稅額的常規量來確定。三是稅負變化預警，應針對零申報、微稅負和不正常稅負來確定。四是稅款解繳預警，是主要針對欠稅的業戶設定的預警，既要定期發出催繳通知書，又要監控納稅人的資金、資產轉狀況。　　3.以納稅評估爲主要手段，促進納稅人真實申報納稅，強化稅源精細化管理。當前在推行稅收精細化管理的過程中，應認真貫徹落實國稅總局的《納稅評估管理辦法（試行）》，不斷強化納稅評估工作，以評估來強化稅源精細化管理。筆者認爲應從以下幾方面抓好納稅評估工作。　　一要明確分工，注重協調，形成評估體系。縣以上國稅機關主要側重稅源總量和稅負變化的宏觀分析與監控，分析宏觀稅負、地區稅負、行業稅負及其變化，定期發佈稅負情況，同時建立完善評估指標體系，爲基層單位開展納稅評估提供依據。基層稅源管理單位和稅務管理員是納稅評估工作的主要承擔者，具體負責對所轄納稅人實施行業和個案評估。一些重點稅源大戶或跨區域的、複雜的、重要事項評估也可組織專人開展評估。　　二要結合實際，落實任務，拓展評估範圍。要結合徵管工作實際來落實總局的納稅評估管理辦法，把納稅評估任務量化到稅源管理部門，考覈到稅務管理員。既要對透過稅收預警轉入的有疑點的納稅行爲進行評估，又要對重點、重點行業進行定期的分析評估，還要將以增值稅評估爲主拓展到多稅種的評估。要按照總局納稅評估的相關規定結合各個稅種管理特點，選擇行之有效的評估辦法。　　三要依託綜合軟件，注重人機結合，提高評估質量。要在利用綜合軟件和“一戶式”資料存儲的基礎上充分佔有納稅人靜態資訊和動態資訊，還要特別重視外部關鍵資訊和有用資訊的採集，提高資訊採集的針對性和實用性。要在依託資訊化的同時，充分發揮人的主觀能動性及其管理經驗的靈活運用，切不可過分依賴資訊化手段、過分注重評估的程序和形式而束縛了手腳，將評估搞成高工程或繁瑣工程，使稅收管理員望塵莫及，從而失去了開展評估的本意。　　4.以稅收約談和日常檢查爲重要舉措，堵塞徵管漏洞，深化稅源精細化管理。實施稅收約談和日常檢查是納稅評估工作的繼續和深化，爲此，應與納稅評估一併制定工作規範。同時應分別不同情況實施納稅約談和相應的處置。一是對評估發現的比較明確的一般性問題，如計算填寫、政策理解等非主觀性質差錯，可對納稅人進行輔導性約談，引導納稅人自行糾正，在申報期限內免於處罰。二是對納稅評估發現需覈實的問題，則需要對納稅人進行責成舉證性約談，若納稅人舉證能說明情況無納稅差錯的，做好記載完成約談事宜。三是對納稅評估發現需覈實的問題，若納稅人舉證不能說明其無納稅差錯的，則需要下戶進行覈實或根據需要轉入日常檢查。對檢查發現覈實的問題，要做出稅務檢查清理結論，按稅法規定予以處理和處罰。四是若在對納稅人進行納稅評估或責成舉證性約談時發現涉嫌“偷逃騙抗”等稅收違法行爲需要立案的，則應及時轉交稅務稽查部門查處。　　做好“一戶式” 徵管資料電子化管理、稅收預警、納稅評估和稅收約談與日常檢查工作，有助於稅務機關加強對稅源的控管，堵塞管理漏洞，減少漏徵漏管，增加稅收收入；有助於稅務機關及時發現、糾正和處理納稅人納稅行爲中存在的錯誤和異常情況，將納稅人大量存在的非主觀性偷逃稅款的現象及時處理在未發或萌芽狀態，有效地防範徵納雙方的稅收風險，減少徵納成本，達到強化管理和優質服務的目的；也可爲稽查部門提供準確的案源，減少打擊偷逃騙抗稅行爲的盲目性，提高準確性和時效性，從而促進稅源精細化管理水平不斷提高。