爲了促使電信業務經營者提供電信服務的規範性，資訊產業部於2004年10月發佈了《關於規範電信服務協議有關問題的通知》[信部電（2004）381號]（下稱《通知》）。《通知》肯定了電信業務經營者在長期的經營活動中，與用戶簽訂的各類的服務協議，對規範經營者經營行爲、明確消費者有關權益起到了一定的保證作用。但同時指出：在服務協議中也存在着一些不容忽視的問題，如部分條款不夠公平和規範，對雙方的權責利把握不準等，如果得不到有效解決，有可能引發服務糾紛和侵權事件的發生。筆者認爲，《通知》對增加電信用戶使用電信服務的透明度，保障電信消費者權益，特別是在抑制“霸王條款”方面會起到一些積極的作用。下面依照合同法理論，就《通知》的有關內容作簡要評述，並提出相關建議。
一、 關於“協議”與“合同”之爭
長期以來，規範電信經營者與用戶之間權利與義務關係的合同、業務受理單、業務變更登記單等書面檔案，均被稱爲“電信服務協議”。《通知》也沿用了習慣的“協議”稱謂。事實上，70年代以後，“合同”的概念在我國就得到了廣泛的使用，而“協議”則很少爲人採用。我國民事立法也主要採用了“合同”之概念。英文的合同“contract”，其前綴有“相反”的意思，突出的是雙方權利義務以相反的內容對接；英文中的“協議”是“agreement”，其內容爲“同意”的意思。前者強調權利義務的對等；後者則強調一致。因此，合同更能強調雙方的權利與義務關係，將合同與協議分開使用，無實用價值，容易造成用語上的混亂。所以，建議將“電信服務協議”統一改稱“電信服務合同”。我國《合同法》規定了十五類有名合同， 實質上只有兩大類，即移轉財產的合同和提供服務的合同；電信服務合同就屬於後者。
二、 關於電信服務合同的概念與特徵
1、 電信服務合同的概念
《通知》將電信服務合同定義爲：“電信業務經營者爲了重複使用而預先擬定的，規範與電信用戶之間的權利義務關係的合同。”事實上，我國的電信服務合同絕大多數是以格式條款的形式出現的。根據我國《合同法》第三十九條的規定：“格式條款是當事人爲了重複使用而預先擬定，並在訂立合同時未與對方協商的條款。”可見，格式條款最重要的特點是“未與對方協商”。事實上，對《合同法》三十九條之規定的準確理解應該是：格式條款是指在訂立合同時不能與對方協商的條款。 筆者認爲，電信服務合同應定義爲：電信經營者爲了重複使用而事先擬定的，設立、變更、終止電信業務經營者與電信用戶之間的權利義務關係，並在訂立合同時不能與電信用戶協商的合同。
2、電信服務合同的主要特徵
（1）對象的廣泛性。所謂廣泛性，指電信經營者的要約行爲總是向不特定的多數人發出的，而不是向某個人發出的。任何人只要同意要約的規定就可以簽訂合同。
（2）條款的持續性。電信服務合同的條款一般是經過認真研究擬定的，除非法律、法規或規章有新的規定，一般在相當長的時期內不會改變。
(3) 條款的細節性。電信服務合同的要約一般都包含了合同的全部條款，無需也不允許對方在承諾時對要約加以任何的修改。
(4) 當事人經濟地位的不平衡性。一般情況下，電信服務合同的雙方在經濟方面的實力具有較大差別。提供格式條款合同的電信經營者是居於事實上或法律上的壟斷地位。
(5) 承諾的無奈性。電信經營者擬定和使用的格式條款合同，作爲承諾人的用戶，在簽訂合同時只能選擇承諾，不允許提出新的要約，否則合同不能成立。因此，在法理上對格式條款合同還稱爲“服從合同”或“定式合同”，指得就是對方當事人沒有選擇的基本特徵。
正是基於格式條款合同的上述特徵，合同法和民法學界無不認爲應當承認格式條款合同，充分發揮格式條款合同的長處，同時應對格式條款合同進行必要的規制。
三、 關於電信服務合同訂立的原則
《通知》要求，“電信業務經營者在發展用戶時，應本着公平誠信的原則與用戶簽訂電信服務協議，要求做到用戶與電信業務經營者之間權利義務對等”。這一點與《合同法》的基本原則大致是相同的，但是考慮到電信服務合同採用了格式條款的形式，因此，電信服務合同的訂立，除應遵循公平誠實信用原則外，還應強調“合理提示原則”。合理提示，是指提供電信服務格式合同的電信業務經營者，應該在提請用戶注意免除或限制其責任的條款時採用的方式能起到讓消費者注意的作用。 這裏的“合理”，指的是能引起消費者的注意，如果不能引起消費者的注意，就可以認定爲：不合理。因此，電信業務的經營者必須注意：與用戶建立電信服務合同時，所規定的“免責條款”既要在合同文字中明顯地標示出具體的內容，又要在合同訂立前提請消費者注意，並加以說明和解釋。否則，當產生爭議時將作出對電信業務經營者不利的解釋。
四、關於電信服務合同的條款
《通知》要求電信業務經營者在製作電信服務合同時應包括九類主要條款（其中第九類爲條爲‘保底條款’），即（一）業務經營者及用戶的名稱或姓名和地址；（二）用戶選定的服務項目；（三）基本收費標準；（四）雙方的權利、義務和責任；（五）業務經營者做出的服務質量承諾；（六）諮詢投訴電話；（七）解決爭議的方法和違約責任；（八）訂立合同的日期及有效期；（九）須訂立的其他事項。
筆者認爲以上“主要條款”的規定僅能作爲指導意見，只能起到電信服務合同條款的示範作用。道理很簡單，即使《合同法》第十二條在規定合同的八類條款時，也沒有使用“主要條款”的描述，只是使用了“一般應包括以下條款”的提法。 因爲，強調“合同主要條款”的規定有它的消極性，首先，合同的主要條款與普通條款的劃分標準有時很難確定；其次，主要條款的規定是對合同成立施加了一些不必要的限制，導致在司法實踐中認定合同是否成立的難度增加。 因此，《通知》第三條“電信服務協議應包括以下主要條款”應改稱爲“電信服務合同一般應包括以下條款”，這樣也符合《合同法》的立法精神。另外，在這八類條款中，第四類條款“雙方的權利、義務和責任”中的“責任”應刪掉。合同法規定的具體條款主要指民事主體間的債權債務關係，而合同法中的“責任”主要指法律責任，即由於違反合同行爲而應當承擔的法律後果。
《通知》第三條的第五類條款“業務經營者做出的服務質量承諾”，實踐中很難具體化。筆者認爲，有關電信服務質量指標問題，如裝、移機時限、故障修復時限、移動電話入網開通時限、數據通信裝、移機入網時限、計費查詢，以及通信質量中的計費準確率、網絡可靠性、資訊傳遞質量以及呼叫接續時延等，《電信服務標準》 都有明確的規定。如果採用例舉的方式規定在電信服務合同中，沒有必要。因此，“業務經營者做出的服務質量承諾”應理解爲：電信業務經營者提供的通信服務質量應符合資訊產業部《電信服務規範》的要求。
關於“合同有效期”的問題，電信服務合同很難做到明確具體。電信服務合同一旦簽訂，一般在相當長的時期內持續履行。由於電信服務合同屬於要式合同，以書面形式訂立，如果規定有效期，勢必存在合同有效期滿的問題。那麼，合同有效期滿的結果有兩種，一種是雙方同意繼續履行，但須重新建立合同關係；一種是終止合同的履行。無論哪一種都應以要式的方式做出，這勢必會增加大量的時間成本和交易成本。不難想象，如果約定合同有效期限，電信業務的經營者要與每位合同有效期滿，且願意繼續接受電信服務的消費者逐一重新訂立電信服務合同，長此以往整個社會就根本談不上任何效益可言。實踐中，電信用戶終止合同或解除合同的權利是任意的；電信業務經營者終止合同或解除合同的權利是法定的。 因此，電信服務合同“有效期限”的規定，不符合電信服務合同的通常慣例，只要雙方持續履行合同，就是合同的有效期間。
五、 關於電信服務合同內容的規制
《通知》對五類合同條款採用了“不得”加以禁止，即（一）限制用戶使用其他電信業務經營者依法開辦的電信業務或限制用戶依法享有的其他選擇權；（二）規定電信業務經營者違約時，免除或限制其因此應當承擔的違約責任；（三）規定當發生緊急情況對用戶不利時，電信業務經營者可以不對用戶負通知義務；（四）規定只有電信業務經營者單方享有對電信服務協議的解釋權；（五）規定用戶因電信業務經營者提供的電信服務受到損害，不享有請求賠償的權利。
筆者認爲，電信服務合同內容規制的主要任務應該是，促使電信業務經營者在制訂電信服務格式合同時，一定要不折不扣地貫徹公平和誠信原則。公平應着重體現維護用戶的利益；誠信應重點落實在保證用戶利益的實現。事實上，即使有些電信業務經營者在其制定的格式合同中約定了上述“免責條款”，但由於其本身違反了公平和誠信原則，也歸於無效或可撤銷。應該指出，電信服務格式合同中體現的公平和誠信是企業進步、文明和正義的道德觀念在行業格式合同上的體現。
六、關於透過公開形式承諾或設定用戶義務的問題
《通知》第六條規定：“電信業務經營者在合同外透過書面形式或大衆媒體方式公開做出的服務承諾，自動成爲電信服務協議的組成部分，但其中爲用戶設定的義務，未經用戶同意的，不得成爲服務協議的組成部分。”該條的中心內容爲，對用戶有利的“公開承諾”自動成爲電信服務合同的組成部分；對用戶不利的“公開承諾”（爲用戶設定的義務）, 未經用戶同意，不能成爲服務合同的組成部分。筆者認爲，該條與《通知》的第一條“電信業務經營者在發展用戶時，應本着公平誠信的原則與用戶簽訂電信服務協議，要求做到用戶與電信業務經營者之間權利義務對等。”相互衝突，也有悖於《合同法》權利義務一致的公平原則。
首先，以廣告等形式的公開“承諾”不是合同法意義上的承諾，應視爲要約邀請。只有符合《合同法》第十五條的規定， 才能視爲要約，否則，“自動成爲電信服務協議的組成部分”將無從談起。
其次，如果透過廣告或公告形式爲用戶設定義務，只要符合《合同法》的公平原則和中央資訊產業政策，應成爲有效法律行爲。由於電信服務合同中的電信業務的使用者是不特定的多數，電信業務經營者在電信產業政策發生變化，必須爲用戶設定合同義務時，只能透過廣告或公告的公開形式做出。如果要爭得每一位用戶的同意，顯然是不可能的，也是不現實的。現實中，大多格式條款的變更，均採取公告的方式做出。筆者認爲，電信服務合同在維護用戶合法權益和維護經營者合法權益上都應有所作爲。
七、 關於電信服務合同解釋的效力
多數電信服務格式合同規定，電信業務經營者單方享有對電信服務協議的解釋權。這樣的規定與合同立法精神是相悖的。電信服務合同是電信業務經營者爲了重複使用預先擬定的，它不是爲特定的.相對人擬定的，而是爲不特定的多數人擬定的，因此電信服務格式合同的解釋所依據的原則應當具有其特殊性。根據《合同法》第四十一條，對電信服務格式條款的理解發生爭議時，應按照以下三種原則予以解釋：
第一、通常理解解釋原則。對電信服務格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。這裏的通常理解，是指對合同中的某些知識或術語，即使電信消費者不甚理解，也應按照電信服務合同適用的平均的、合理的理解進行解釋。
第二、不利於條款使用人解釋的原則。對電信服務格式條款有兩種以上解釋的，應當做出不利於提供格式條款一方的解釋。此種解釋原則導源於羅馬法“有疑義應爲表意者不利益”的解釋原則，後來爲法學界所接受。 由於電信服務格式條款的特殊性，《通知》指出：若服務協議中部分條款存在歧義，可以做出兩種以上的解釋時，以有利於電信用戶的解釋爲準。這一點與《合同法》的立法精神是一致的。這種解釋原則，其目的在於保護電信服務格式條款的相對人——消費者。
第三、非格式條款優先原則。當格式條款和非格式條款不一致時，應當採用非格式條款。這裏的非格式條款，是指格式條款之外插入的一些條款，如手寫條款、附加的印刷條款等。由於這些條款是爲了排除一般條款制定的，故其效力應優於一般條款。
八、關於電信服務合同規制的若干建議
綜上分析，依照《合同法》、《消費者權益保護法》、《電信條例》及相關法律、法規、規章，並結合《通知》的要求，對規制電信服務格式合同提出以下幾點建議：
第一、 電信業務經營者在制定電信服務格式合同時，一定要貫徹公平、誠信和保護用戶利益原則。特別是誠信原則，是制定電信服務格式合同關鍵原則。在電信服務格式合同中確立誠信原則有三大功能：1、 確定行爲規則。誠信原則的基本功能就是確定以善意的方式行使權利和履行義務的行爲規則。2、平衡利益衝突。在與用戶發生利益衝突時，誠信原則能協調當事人的利益，做出平衡的選擇。同時，誠信原則要求電信業務經營者充分尊重用戶和社會的利益，不得損害用戶和社會的利益。3、解釋法律、法規和協議。誠信原則具有解釋法律、法規和協議的功能。在法律、法規和合同缺乏規定或者規定不明確時，執法者或司法機關將根據誠信原則，準確地解釋法律、法規和協議。
另外，在電信服務格式合同的制定過程中，電信業務經營者應主動徵求消費者組織、電信服務消費者代表以及電信主管部門的意見，必要時以聽證會或問卷調查的方式廣泛收集社會各界對電信服務格式合同的意見，切實維護電信服務格式合同的合法、正義和公平。
第二、電信業務的經營者在制訂格式條款中的“免責條款”時，應體現企業合理化經營所必須的免責，以避免企業遭受偶發或無法負擔的損失爲限，法律、法律對這種免責條款的有效性應有所作爲。
第三、電信服務合同格式條款的製作者應當採取合理的方式提請用戶注意免除或者限制其責任的條款。提請注意是格式條款合同的提供者的一項非常重要的義務。電信經營者在擬定格式條款合同時，應對免除或者限制性條款做出專門的提示性規定。同時，提供格式條款合同的電信經營者，應按照消費者的要求，對該條款予以說明。
第四、電信業務經營者在合同外透過書面形式或大衆媒體方式公開做服務承諾時，必須在其能力範圍內做出。切實能做到的服務予以承諾，不能做到的決不做，堅決杜絕虛假承諾。即使能做到的服務，向社會承諾時，一定要明確、具體，且符合國家法律、法規，以及電信產業政策和公俗良序原則。
第五、採用電話卡、充值卡等簡單憑證方式確立的電信服務合同，屬於格式條款。電信業務經營者應在憑證製作時詳細描述使用規則和注意事項，對於“免責條款” 、“限制性條款”以及 “有效期”等應做出明顯的提示性規定，並在出售時以合理的方式提請用戶注意上述條款。如果憑證未包括服務合同中的一些關鍵性條款，例如電話卡出售時的折扣等 一些與用戶產生直接利益的條款，電信業務經營者應在憑證外與用戶專門約定。
