中國城鄉養老保險制度差異問題研究
中國城鄉養老保險制度差異問題研究——基於城鄉統籌的視角
【內容提要】養老保險制度城鄉統籌具有必要性和可行性，養老保險制度城鄉差異成爲養老保險制度城鄉統籌的關鍵問題。中國養老保險制度城鄉差異表現爲繳費責任主體的差異、國家財政責任的差異、參保方式的差異、保障水平的差異和管理體制的差異。應完善養老保險國家財政責任機制，改變城鄉居民養老保險制度的參保方式，縮小養老保險制度保障水平的差距，完善城鄉養老保險制度管理體制。
【關 鍵 詞】養老保險制度；城鄉統籌；制度差異
一、問題的提出
我國爲農村居民建立了新型農村養老保險制度，我國又實施了城鎮居民養老保險制度。隨着城鄉居民養老保險制度的逐步建立，我國實現了養老保險制度的全覆蓋。在此背景下，探索城鄉養老保險制度的統籌實踐也在許多地區試點開展。北京市統一了城鄉居民養老保險制度①，2010年，成都市實現了城鄉居民養老保險制度一體化，寶雞市統一了城鄉居民養老保險制度。全國有12個省級區域統一了城鄉居民養老保險制度。養老保險制度城鄉統籌的實踐引發了理論思考。然而，對養老保險制度城鄉統籌面臨的關鍵問題進行的專題研究還不多。事實上，城鄉養老保險制度的差異問題是實現養老保險制度城鄉統籌面臨的關鍵。與城鎮企業職工養老保險制度相比，城鄉居民養老保險制度
發展水平較低，從而導致城鄉養老保險制度存在較多差異。在養老保險制度差異的問題上，儘管有研究指出養老保險制度區域差異表現爲籌資模式、計發模式不統一，管理系統不統一，徵繳體制不統一，統籌層次不統一[1](P99－105)，而城鄉社會保障制度覆蓋面、保障待遇水平和服務範圍上存在較大差別[2](P52－60)，但對於差異的分析不夠全面系統，對於探討城鄉統籌視角下養老保險制度差異的應對策略研究不夠深入。因此，研究城鄉養老保險制度差異問題並探索消除制度差異的路徑，具有重要的理論及實踐意義。
二、養老保險制度城鄉統籌：必要性及可行性
在我國經濟社會雙重轉型的背景下，城鄉差距問題受到社會的廣泛關注，城鄉統籌和城鄉一體化的改革思路也因此被提上日程。對於養老保險制度發展而言，透過城鄉統籌實現城鄉一體化的目標非常重要。現階段，養老保險制度城鄉統籌具有必要性和可行性。
(一)養老保險制度城鄉統籌的必要性
首先，養老保險制度城鄉統籌是適應勞動力流動的需要。改革開放以來，我國人口遷移和流動規模不斷擴大。1978年以來，隨着農村家庭聯產承包責任制的推行，大量的農村剩餘勞動力從土地上被解放出來，同時，我國頒佈的法律法規爲人口遷移提供了法律保障，人口遷移規模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四個時期，我國人口遷移規模分別達3053.3萬、3412.8萬、3642.6萬人和13122.37萬[3](P40－46)。同時，流動人口規模龐大，2002年我國流動人口爲12107萬人，占人口總數的9.56％。2007年，我國農民工總量達22542萬人，2011年，農民工人數達25278萬人②。其中，跨省流動人口是重要內容，2000年我國跨省流動人口爲4242萬人，2005年跨省流動人口爲4779萬人[4](P2－17)。其次，養老保險制度城鄉統籌是適應社會經濟發展規律的需要。十六屆四中全會提出了兩個普遍趨向，即“工業化初始階段，農業支援工業、爲工業提供積累是帶有普遍性的趨向；工業化達到相當程度以後，工業反哺農業、城市支援農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”2006年以來，隨着和諧社會建設理念的形成，農村發展受到高度重視。因此，適應社會經濟發展規律需要促進社會建設，需要推進養老保險制度城鄉統籌。
第三，養老保險制度城鄉統籌是縮小城鄉差距的現實需要。縮小城鄉差距既要縮小城鄉的經濟發展差距，也要縮小城鄉的社會發展差距。養老保險制度作爲促進城鄉發展的重要社會政策，是縮小城鄉社會差距的重要內容。統籌城鄉養老保險制度是縮小城鄉社會發展差距的關鍵社會政策，同時由於養老保險制度具有收入調節功能，也可以有效縮小城鄉經濟差距。
第四，養老保險制度城鄉統籌是構建和諧社會、實現社會公平的需要。和諧社會要求完善養老保險制度，保障羣衆的基本生活；要求完善收入分配製度、規範收入分配秩序；要求完善公共財政制度、逐步實現基本公共服務均等化。和諧社會的基礎是社會公平，社會公平的實質則是利益公平。養老保險制度的功能之一便是促進社會公平，但養老保險制度本身必須首先實現公平享有。因此，從構建和諧社會、
實現社會公平的目標出發，要求統籌城鄉養老保險制度發展，縮小城鄉養老保險制度差距。
(二)養老保險制度城鄉統籌的可行性
首先，經濟的快速增長爲養老保險制度城鄉統籌提供了經濟條件。我國經濟的快速增長促使財政收入增加，進而保障了養老保險制度城鄉統籌的財政支援能力。1978年以來，中國經濟平穩、高速增長，國內生產總值由3645.2億元增加到401202億元，這期間經濟平均增速爲9.9％，財政社會保障支出總額由1978年的18.91億元增加到2010年的9130.62億元③。
其次，制度內部機制的部分統一爲養老保險制度城鄉統籌提供了制度條件。制度內部機制的統一有利於城鄉養老保險制度的銜接，有利於統一城鄉養老保險制度。中國養老保險制度內部機制已實現了部分統一。2006年以來，中國養老保險制度結構體系的調整主要是地區層面上新型農村養老保險制度的探索和國家層面上新型農村社會養老保險制度的全面建立。透過新型農村養老保險制度的建立和完善，城鄉養老保險制度實現了內部機制的部分統一。內部機制的部分統一主要表現在以下幾個方面：一是制度模式的統一，城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度均採取社會統籌與個人帳戶相結合的`模式；二是責任主體的相似，城鎮企業職工養老保險制度責任主體主要包括國家、企業和個人，城鄉居民養老保險制度責任主體主要包括國家、集體和個人；三是繳費年限的統一，三項制度均採取繳費15年領取養老金的辦法，保證了繳費環節的統一；四是給付月數的統一，三項制度均採取按照60歲退休時給付139個月的個人帳戶養老金的給付辦法[5](P97－103)。
三、養老保險制度城鄉統籌的關鍵問題：制度差異
城鄉統籌是實現養老保險制度協調發展和城鄉一體化的重要手段。養老保險制度城鄉統籌內容包括養老保險制度項目統籌、區域統籌和城鄉統籌，需要縮小不同養老保險制度項目保障水平的差距，整合不同養老保險制度的資源，完善不同養老保險制度的內容。因此，不同養老保險制度的差異構成養老保險制度城鄉統籌的關鍵問題。而養老保險制度城鄉統籌的差異主要表現在責任主體、國家財政責任機制、保障水平和管理體制等方面。
(一)養老保險制度繳費責任主體的差異
城鎮企業職工養老保險制度與城鄉居民養老保險制度在繳費責任主體上存在差異。依據1995年頒佈的《國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，城鎮企業職工養老保險制度的繳費來源於企業和個人。依據2009年頒佈的《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險制度的繳費來源於個人、集體和政府。依據2011年頒佈的《國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，城鎮居民社會養老保險的繳費來源於個人和政府。可見，在繳費責任的主體上，城鄉居民養老保險制度繳費責任主體相同④，城鎮企業職工養老保險制度與城鄉居民養老保險制度在繳費責任主體上存在差異。差異主要表現爲國家主體的責任差異以及企業主體的責任差異。國家主體的責任差異表現爲：在城