一、檢察機關代表國家提起民事訴訟的法理依據
首先,檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和代理人定名爲總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在,大多數國家在設定檢察機關時都始終將其定位於公共利益代言人。其次,檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作爲弱勢羣體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作後盾的企業、政府之間進行的是不對稱的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑藉自身的司法資源,檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啓動訴訟程序,使侵害者最終得到應有的制裁。再次,檢察機關具有超脫性。在訴訟中,檢察機關與案件無直接利害關係,這更能保證其以超脫的姿態着眼於維護公益權利,而不至於淪爲專爲受害方牟利的代理人,不至於因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最後,檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍,檢察機關人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。
我國《憲法》第129條規定:檢察機關是我國法律監督機關,《民事訴訟法》第14條規定:檢察機關有權對民事審判活動實行監督,第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行爲,可以支援受損害的單位和個人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規定:如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論:檢察機關是國家法律監督機關;檢察機關可以監督民事審判活動;檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行爲可以支援受損害的.單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行爲可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作爲提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例
檢察機關提起民事起訴這一制度,最早始於大陸法系的法國。18 世紀大革命後,法國就規定了檢察機關參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機關在公法秩序受到損害時,有權爲維護公法秩序而提起民事起訴(法國現行《民事起訴法》第423條規定,除法律有特別規定之情形外,在實施妨害公共之訴時,檢察院得爲維護公共秩序進行訴訟),檢察機關由此介入經濟爭議的審理過程,隨後資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機關都作爲最高法律秩序和道德秩序的代表者,以保護公益爲依據,對民事爭執和經濟糾紛進行干預。大陸法系和英美法系的國家都陸續規定了檢察機關可以作爲國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規定,檢察官對於婚姻無效案件、申請禁治產案件、僱傭勞動案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨立地提出申訴並提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意後纔可就限制干擾公共權利,迫使被告遵守公共義務的情況提起訴訟。如今,檢察機關以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已爲越來越多的國家法律制度所採納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產法》、《非訟案件程序法》等法律中規定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署於1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先後規定了該項制度。前蘇聯是率先實行檢察機關提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯之後,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機關提起民事起訴,均做了明確的規定。越南檢察機關設有民事監督局,負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督,檢察機關可以作爲民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實踐表明,檢察機關提起民事起訴是切實可行的,且已成爲世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機關參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規定中有三個相同點:一是檢察機關參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機關參與民事起訴的範圍,除前蘇聯規定的更爲廣泛外,大多數國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權益且可能影響公益的案件;三是關於檢察機關在民事起訴中的地位,一般規定檢察長可以成爲訴訟當事人或訴訟參與人,並幾乎享有當事人和訴訟參與人一樣的權利,但不承擔任何實體後果。