【摘要】後金融危機時代，各國監管當局都面臨着如何實現有效監管的挑戰，金融監管方式作爲提升金融監管質量的重要組成部分，對其進行相關的研究非常必要。近年來，與傳統規則性監管方式相對應的原則性監管方式日益受到金融監管當局和學界的關注。文章基於對國外原則性監管理論和實踐的分析，並結合我國金融市場環境，提出原則性監管儘管存在諸多問題，但是作爲一種公私融合的監管治理方式，其在監管規範的制定、監管執行、監管文化重塑等三個層面上仍值得我國的金融監管當局吸收與借鑑。
【關鍵詞】金融監管；原則性監管；監管方式
【正文】
引言
近幾年來，國外關於提升監管質量、增強市場競爭力的金融監管改革方案及相關討論中，在如何重塑監管制度的大框架下還包含了一個關於監管方式[1]的廣泛討論，即“風險性監管”（Risk- based Regulation）、[2]“原則性監管”（Principles-based Regulation,簡稱PBR）與“規則性監管”（Rules- based Regulation）。[3]原則性監管最初在會計準則、稅務、公司治理領域引起關注，目前在金融監管領域，原則性監管問題已被很多國家的監管機構提上議程，如英國金融服務管理局（簡稱FSA）近年來明確倡導“更多的原則性監管”，並在其“公平待客計劃”中實踐原則性監管的方式；[4]美國前財政部部長保爾森2007年在“資本市場競爭力”會議上提出美國應考慮採取原則性監管，現任美聯儲主席伯南克也表示要邁向風險性和原則性監管，[5]因此儘管目前美國證券交易委員會（SEC） 根據其《證券法》仍實施規則性監管，但商品期貨交易委員會（CFTC）則已根據《商品交易法》運用了原則性監管的方法來監管交易所、結算組織和中介機構；[6]日本金融廳也於2007年提出“建立更優監管環境”的四個支柱之一即“規則性監管和原則性監管的最優結合”；加拿大、新加坡等國家也在醞釀着原則性監管作爲監管方式的爭論與變革動向。
縱觀當前國內的有關研究，金融危機促使各界對金融法治狀況予以了深刻反思，在諸多議題中鮮有針對原則性監管的討論，有限的討論或將其作爲“監管模式的新發展”[7]或是“監管理念的最新演進”[8]進行引進介紹和分析，做了有益的學術鋪墊，但是研究仍有深入拓展的空間。當今世界金融發達國家，緣何相繼將此問題提上實踐議程，確值得警醒與理會。由此，即便當下的中國尚未感受金融監管之變的迫切性，然而把握當今世界金融監管發展的脈搏，深入拓展相關問題的研究空間，不啻是一種有益的未雨綢繆。與此同時還應意識到，基於改革開放三十餘年的實踐，中國已經吸收與借鑑了域外的大量經驗，然而在這一過程中也產生了不少的“事與願違”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探討的原則性監管也並非完美，因此在“借鑑”時要格外謹慎，選擇與我國制度土壤相契合的良性“制度基因”進行培育和發展，以提升我國的金融監管質量。
一、原則性監管的含義
援引FSA官方的表述，“原則性監管意味着更多地依賴於原則並以結果爲導向，以高位階的規則用於實現監管者所要達到的監管目標，並較少的依賴於具體的規則。透過修訂監管手冊以及其他相關檔案，持續進行原則和規則間的不斷平衡……我們關注作爲監管者所希望實現的更清晰的結果，而由金融機構的高管更多的來決定如何實現這些結果。”[9]日本金融廳在陳述金融服務業原則的檔案中指出：“……這些原則是一系列行爲的關鍵準則，或者是作爲法律或規章等法定規則基礎的一般行爲規則，並應當被金融機構在從事業務活動中以及金融廳在實施監管活動的時候所遵守…… 原則性監管是一個符合上述原則的監管的框架，它着重強調金融機構自發改進其業務管理活動的努力……原則性監管方法目的在於鼓勵市場主體的自願努力、同時確保其管理自由是建立關鍵原則之上的，並且這些原則應當是可被觀察到的……”。[10]原則性監管是監管方式的一種複雜形式，它可以是形式上的（僅體現在立法層面）、實質上的（僅體現在解釋監管規範、監管執法或監管對象內控體系等層面），抑或是二者兼而有之的。從上述兩國監管機構對原則性監管的理解來看，原則性監管的內涵包含着共性的因素有以下幾方面：
（一）原則不同於具體的規則，是具有一般性的準則[11]
關於原則和規則的區分法理學界有很多的研究，通常認爲原則具有模糊性、抽象性，並體現了一定的價值維度，其例外不可以完全列舉，而適用是透過裁判者裁量；相對而言，規則是確定的、具體的，不具有價值維度，其例外可以完全列舉，並由裁判者直接適用規則，“要麼完全有效、要麼完全無效”。[12]以交通限速爲例，規則規定“時速不得超過xx公里”，即事先明確了什麼樣的行爲是允許的，執法者只需確認事實上車速是不是超過xx公里即可；而原則體系下規定“在任何情況應合理、謹慎的駕駛”，則執法者必須先判斷“合理、謹慎”以及“在任何情況下”是指什麼，進而判斷某個駕駛者是否符合這些要求。原則和規則存在着理論上的優缺點，規則通常更加具體、明確，對於特定情況的適用通常是嚴格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和鑽空子；而原則更加靈活，對特定情形更加敏感，且適用上可能更加公平，但是原則具有不確定性、不可預測性以及存在解釋上的困難，可能導致監管者享有過大隨意性。
原則性監管意味着不是透過具體、詳細的規則，而是更多依賴於高位階的、概括性描述的監管規範（也表現爲一種規則）來確立監管對象在商業活動中必須遵守的標準。Julia Black教授在總結 FSA所秉承的原則的特點時指出：原則（1）具有高度概括性，是全局性、總體性要求，能夠被靈活應用於快速變化的行業； （2）包含一些定性的而非定量的用語：通常使用具有價值判斷性的用語 （如公平、合理、適當），而不是有明確標準的規則（如“在兩個工作日內、營業額兩千萬”）； （3） 目的性的，表達的是規則背後的原因（4）對於不同的情況具有普遍的、廣泛的適用性； （5）這些原則大部分是行爲性準則，例如要求被授權機構或被授權人進行商業活動時做到誠信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益衝突； （6）違反一項原則必須包含過錯，例如在FSA的監管手冊中，判斷某個行爲是否違反了某項原則， FSA應當負責證明該機構在某些方面具有過錯； （7）違反原則可以被公的（而不是私的）監管執法措施所制裁。儘管根據英國2000年《金融服務和市場法案》第150條的規定，原則自身不能引起私權的行使，[13]但FSA的《監管手冊》中有些規則可以引起第150條的法定權利的行使，而監管手冊中的這些規範可以是高位階的、目的性的，並難以區別於“原則”條款。應當指出，原則性監管並不必然要求以原則作爲採取監管措施的直接依據，但是，英國的FSA近期更傾向於以原則直接作爲採取強制執法措施的基礎。[14]