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關於城市管理綜合行政執法工作的調研報告

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市人大常委會:

關於城市管理綜合行政執法工作的調研報告

根據《麗水市人大常委會2010年監督工作計劃》,市人大常委會將於10月下旬聽取和審議市政府關於城市管理綜合行政執法工作報告。爲配合這次審議,市人大常委會法制工委組織部分市人大常委會委員和市人大代表成立了城市管理綜合行政執法工作調研組。調研組在市人大常委會副主任宋永平帶領下,先後到市本級、蓮都和市經濟開發區開展調研,分別聽取了市、區政府和市經濟開發區管委會,以及城管執法、建設、國土、水利、工商、公安交警、環保等部門有關城市管理綜合行政執法工作的情況彙報,廣泛聽取市城管監督指揮中心、法院、編辦等有關部門以及部分市、區人大代表、街道(鄉鎮)、社區和居民代表對城市管理綜合行政執法的意見和建議;還實地暗訪了現場執法情況。現將調研情況報告如下:

一、我市城市管理綜合行政執法工作基本情況

麗水撤地設市以來,城市發展速度加快,城市面貌發生巨大變化。爲適應城市發展和城市管理需要,市政府順應時勢,自2004年探索開展城市管理綜合行政執法工作,並於2004年12月設立市城管執法局,行使市容環境衛生、城市規劃、國土資源、城市園林綠化、市政、城市河道、環保、工商、公安交通等部分或全部城市管理行政執法職能。近年來,市政府及市城管執法局等有關部門認真開展城市管理綜合行政執法工作,不斷探索執法管理體制機制,依法履行城管執法職能,努力推進城市管理工作,爲改善麗水城市環境、提高城市品位、增強城市綜合競爭力作出了積極努力。2006年至2010年6月,市城管執法局共接受96310熱線羣衆投訴舉報96558件(次),處置率達100%。辦理各類執法案件21972件,收繳罰款2379.1萬元。2008年5月至2010年6月,接受市數字城管指揮中心指派案件21576件,結案率爲99.74%,今年1-6月及時結案率達87.89%。

(一)不斷探索執法機制,調整城管執法組織架構。爲破解城市管理難題,加強城管執法工作,市政府及市城管執法部門先後開展了三次執法體制調整,努力適應城市發展和管理需要。2007年3月,進行第一次執法體制調整,設立了蓮都區執法分局,負責中心城區和市經濟開發區以外蓮都區行政區域的城管執法工作,市城管執法局主要管轄市區主城區和開發區區域,使管理範圍和人員力量更加集中。2009年,進行第二次執法體制調整,重點對市區城市管理組織架構進行了調整,保留市經濟開發區執法分局,撤銷原城南、城北兩個執法分局,設立了市容、規劃和綜合三個專業執法支隊,並在城區的4個街道辦事處和建設局下屬的環衛處分別設立了基層城管執法大隊,執法大隊長由所在單位的副職領導擔任,執法大隊由所在單位和市城管執法局雙重管理領導,體現了城管執法工作重心向基層轉移,一定程度發揮了基層街道主體作用,實現專業支隊管理職能的轉變。2010年6月,市城管執法局開發區分局劃歸開發區管委會管理,拉開了第三次體制調整的序幕。

(二)認真履行執法職能,城管執法工作取得初步成效。一是疏堵結合,加強市容執法工作。開展流動攤販疏導管理模式試點,並積極引入城市管理服務公司進行長效管理,一定程度改變執法者與攤販“貓鼠運動”的局面。實行街道負責牽頭、社區自治管理、城管提供執法保障的辦法,由街道和社區負責馬路市場的定點疏導工作,引導馬路市場入室經營。在府前菜場區域開展市容市場化管理試點,由市城管執法局制定管理標準、進行監督考覈,提供執法保障,由城市服務公司負責日常管理,取得了初步成效。二是治舊控新,開展規劃執法工作。在治舊方面,研究提出了規劃歷史遺留案件處理的五點意見,專門組建辦案中心,集中開展遺留案件梳理與處罰工作,並開展白雲花苑違章建設區域整治處理試點工作,取得了一定的成效。在控新方面,加強與蓮都區政府的溝通協調,建立了街道違章監管責任考覈體系,加強了違法建設的前期監管;加強與村(社區)的共建共管,開展“無違章村(社區)”創建工作,努力遏制新違章的發生。三是集中整治,開展文明創建工作。積極配合市區各項重大時事活動安排,及時開展市容市貌集中整治和重點鞏固活動,確保了創衛、創園、創森等工作檢查的順利透過。同時,充分發揮示範帶動作用,積極開展文明和衛生街道創建工作,推進“六城聯創工作”。

(三)改革行政執法方式,努力提高執法效果。一是創立“三部曲”執法模式。即在執法過程中,首先進行溫馨提示或批評教育,若當事人不聽從勸告或雖聽從勸告但第二次仍違章的,即對其予以嚴肅警告,如果當事人還不聽從勸告繼續對抗或雖聽從勸告但第三次又違章的,則依法嚴格處罰。執法過程中對教育、警告、處罰的過程均詳細記錄在案,做到實施處罰有理有據,提升執法形象。二是全面開展城市共建共管活動。積極發動廣大商家、單位和市民主動參與城市管理工作,透過簽訂《麗水市城市共建共管協議書》,進一步落實“門前三包”責任制。三是努力變被動執法爲主動執法。市城管執法部門主動出擊,開展公建項目綠化情況調查,改變綠化率執法工作難以開展的被動局面;積極創新載體,啓動符合環保、綠化、安全管理標準的“三符合社區”創建活動;積極推進噪聲預防整治、內河污染情況排查、餐飲業油煙污染等綜合整治工作,努力改善市民生活環境質量。

(四)實施考覈問責制度,加強內部監督管理。一是強化考覈問責,增強隊伍執法效能。積極探索建立工作考覈制度,並建立了共涉及10條48項內容的問責體系。問責制實行半年多來,已組織暗訪和督查51次,行政問責22人,問責單位2個。二是加強學習培訓,提高執法水平。認真組織開展各種形式的思想政治、廉潔自律教育和法律業務學習,並開展規劃違章模擬辦案實戰測試,不斷提升執法人員辦案實戰水平。三是加強制度建設,不斷規範執法行爲。建立案件主辦人制度和依法行政第一責任人制度,增強執法人員辦案責任,充分發揮法制人員案件審覈把關作用;建立重大疑難案件集體討論制度和行政處罰案件審理委員會,不斷改進行政決策;制定《行政處罰自由裁量參照標準(試行)》,進一步規範自由裁量權。四是強化監督檢查,促進隊伍建設。建立健全並認真執行內部管理制度,加強年度執法專項檢查,提高執法質量;定期和不定期開展監督檢查,及時發現和查處執法人員違法違紀行爲,2006年來,市城管執法局共行政處分7人,清退9人。

二、城市管理綜合行政執法工作面臨的主要問題和困難

(一)城市管理立法和制度建設滯後,思想認識還不到位。當前,城市管理普遍缺乏一部高效、規範的法律法規,現有的法律法規不能給綜合行政執法以強有力的支撐,法源上的侷限性導致了制度建設的缺失。麗水由於撤地設市時間晚、起步遲,城市管理綜合行政執法工作尚處於初始階段,相關制度建設更是薄弱,遠遠滯後於城市發展,有的制度過於原則,缺乏可操作性,交通綜合管理、洗車、修理等領域甚至還無相關制度規範。從近年來的綜合行政執法實踐看,一些機關和領導對城市管理重視還不夠,重建設輕管理的思想較大程度存在,對綜合行政執法工作還不同程度存在一些片面認識。有的認爲行政處罰相對集中後行政執法可以代替城市管理;有的認爲集中行政處罰權僅僅是行政處罰的手續,使行政執法變成了單純的違法案件處理;有的甚至對行政執法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使有的管理部門將城市管理中出現的問題都推給行政執法部門。同時,由於宣傳教育等多方面原因,一些羣衆對城市管理綜合行政執法工作的認知、理解、支援和參與程度不高,市民文明素質亟待提高。

(二)綜合行政執法體制和機制還不順暢,職責界定不夠清晰。市和區兩級政府、區政府與街道、市城管執法局和蓮都區政府、市城管執法局和其他行政執法部門之間的城市管理和執法職責亟需進行系統界定,科學、規範、高效且符合麗水實際的城市管理體系還未能有效形成。突出表現在以下幾個方面:一是綜合行政執法與基層脫節。我市的城市管理行政執法是一級執法,即目前蓮都區政府及其下轄的街道和社區作爲城市管理的主體和基礎均無相應的城市管理和行政執法權,從而使得城市管理綜合行政執法工作浮於半空,出現了“條條有權難辦事,塊塊管事沒有權”的現實尷尬。雖然自2009年來,市城管執法局在街道派駐執法大隊,一定程度體現了城市管理工作重心向基層轉移。但由於仍然缺少中間銜接的蓮都區政府,市城管執法局與街道之間又無管轄和領導關係,不能直接對街道進行考覈,加之一些配套措施和工作磨合還不到位等因素,雖然執法大隊名義上是實行雙重領導,但街道多少有一種“幫忙幹活”的心態,實際工作中街道執法大隊工作的好壞往往取決於兼任執法大隊長的街道辦副主任的個人政治品質,以及其與市城管執法局派駐的副大隊長之間的個人關係如何,街道和社區城市管理的職責仍不明確,其積極性沒有真正得到充分發揮。二是綜合行政執法與管理脫節。綜合執法是解決審批許可權、監管權和處罰權合而爲一、權權不分的一項舉措,但執法是管理的形式之一,行政處罰與審批許可和監管等權力依然密不可分,在實際工作中管理和執法很難截然分開。然而,一些城市管理事項實行管罰分離後,由於缺乏城市管理議事協調的牽頭機構,城管執法與其他行政管理部門之間又缺乏必要的溝通銜接和監督機制,部門各自爲政,導致產生了一些諸如職責不清、關係不順、聯繫不夠、監督不力等機制不順的問題,管理和執法難以形成合力。如由於缺乏有效的專業指導,城管執法局面對部分專業性較強的執法領域,頗有無從下手之感;有的部門前期管理不到位、不科學,使執法部門成爲“救火隊”,疲於應付“事後執法”,後期管理跟不上,執法效果又難以保持;有的甚至因審批權與處罰權分離後,原主管部門與行政執法部門之間出現管理灰色地帶,造成有利的爭着管,無利的誰都不管的尷尬局面。三是行政執法還存在一定的多頭管理和職能交叉。如戶外廣告管理,涉及工商、建設、宣傳部、文明辦和城管執法等多個部門;交通管理一方面是多頭管理,存在公安交警、交通運管、建設、城管執法以及殘聯等部門均有權管理,另一方面執法職責卻又明確,公安交警負責道路違章停車處理,城管執法負責人行道違章停車處理,從而導致某一區域出現交通擁堵情況時,需要交警和城管執法等部門均到場合力處置纔有效果;又如裝修問題,目前室內和室外裝修分別由蓮都區建設局和市建設局管理,一旦裝修不慎將洞從室內打到室外,則容易發生市、區建設部門互相推諉扯皮情況。

(三)城市基礎設施建設相對薄弱,違法違章處理壓力不斷增大。當前,城市規劃和市政基礎設施建設滯後,導致城市管理工作中的各種難點問題也日益突出,影響了城管執法工作的正常開展。如由於菜市場、小商品市場、餐飲以及小金屬加工、倉儲、洗車、汽車修理等相關專業市場佈局不合理和數量不足,城市污水收集和處理能力有限,生活污水處理率僅爲39%,導致馬路菜場、佔道經營、亂搭亂建、噪聲、油煙和水污染等現象普遍存在;由於城市道路狹窄、馬路破損、停車場所欠缺,導致道路交通日益擁堵,市民停車難、行車難等。城市管理硬件設施的欠缺,給後續的違法違章的處理帶來越來越大的壓力,違章攤販,亂停車、城市“兩違”現象以及噪音、油煙污染等問題成爲城管執法的難點和羣衆反映強烈的焦點。尤其是對於不同時期的違法佔地和違章建築缺乏明確的處罰政策,導致城市“兩違”整治工作受阻,成效不夠明顯,其中市經濟開發區情況尤爲突出。

(四)行政執法還不夠規範,執法不嚴、不公現象仍時有發生。在綜合行政執法過程中,一定程度上還存在程序違法、徇私枉法、剝奪當事人權利等現象。如有的執法人員不亮證執法;扣押物品不開具清單;有的違章拆遷未及時告知當事人,沒有固定證據;極個別單位適用簡易程序超過範圍;不製作行政處罰決定書就扣證扣照;先裁決後詢問,先處罰後取證;不告知當事人享有申請聽證的權利,聽證會舉行不規範,沒有達到聽證會的目的等;有的執法隨意性大,存有一定程度的執法不作爲和處罰畸重等不合理情形,極少數行政執法人員收受當事人好處後不處罰或處罰大打折扣;有的執法時對於同樣違法情形不同對待,沒有做到法律面前人人平等,尤其是在違章建築處理上,羣衆對執法不嚴、不公反映比較強烈。

(五)行政執法保障還不夠有力,內部管理有待加強。一是經費保障和裝備建設還比較薄弱。市城管執法局由於編外人員佔一半以上且無辦公經費,導致辦公經費比較緊張。此外,執法車輛不足、車況較差,辦公電腦、照相、攝像等取證設備以及一些必要的執法裝備也比較缺乏。二是基層一線執法隊伍力量嚴重不足。市城管執法局派駐四個街道執法大隊共40人,其中在編人員16人,派駐市環衛處執法大隊6人,其中在編人員2人;5個執法大隊在編人數僅佔總在編數的15%。蓮都區城管執法分局在編人員僅19人,其中派駐鄉鎮6箇中隊僅5人,平均每個中隊不足1 人。三是街道執法大隊的管理還不夠規範有序。由於街道執法大隊除大隊長之外的其他執法隊員的人、財、物以及考覈均由市城管執法局管理,街道辦事處的日常管理職能難以真正到位。市城管執法局在調整執法大隊管理區域和管理職能等事項時,與蓮都區政府和街道辦事處的溝通協商還不夠。四是執法人員人身保障有待加強。當前城管執法環境複雜,暴力抗法屢見不鮮,有時在執法人員受到侵害時,對暴力抗法行爲處罰不夠嚴格,有的甚至不了了之,以致影響執法隊伍士氣。目前市公安局在城管執法局派駐城管警察支隊,但中編辦要求對派駐警察進行清理整頓,城管警察支隊又將面臨合法性挑戰。五是執法隊伍素質有待提高。城管執法人員素質參差不齊,有的自身素質不高,執法不規範、不文明,有的甚至態度粗暴,容易引起羣衆反感;有的不注意工作方法,不善於化解矛盾,往往以硬碰硬,習慣於“以罰代管”,容易導致矛盾激化。少數執法人員和協管員不同程度存在吃拿卡要行爲,影響了隊伍形象。