內容摘要：全面推進鄉鎮“四所合一”改革是我區進一步深化鄉鎮行政體制改革的重大戰略部署，也是完善鄉鎮行政執法體制建設的一項創新舉措。目前**縣“四所合一”改革工作已基本結束，本次改革充實了鄉鎮力量，增強鄉鎮履職能力，提高行政效率，方便羣衆辦事，取得了實實在在的成效。但目前相關配套措施還未完善，部分鄉鎮反映具體工作不知道如何開展，爲進一步鞏固改革成果，確保改革方向正確並取得實效，我們透過深入鄉鎮傾聽鄉鎮人民的政府、相關單位及幹部、羣衆的意見，認真調研摸底，分析推進改革中遇到的重難點問題，對今後改革的方向作一些粗淺的探討。
一、基本情況
**自治區人民的政府不斷探索鄉鎮機構設定與執行機制新模式，在全國各省(自治區、直轄市)推進鄉鎮機構改革做法中首創鄉鎮“四所合一”改革模式。2014年7月起，自治區人民的政府結合新一輪鄉鎮政府機構改革，指導全區14個市選取367個鄉鎮、11個街道辦重點推行鄉鎮國土資源管理、村鎮規劃建設和環境衛生、環境保護、安全生產監管等機構“四所合一”改革試點，歷時一年完成改革試點工作後，於2016年9月2日上午，透過電視電話會議，統一部署全面推進鄉鎮“四所合一”改革。
根據自治區編辦、發改委等八個部門聯合下發的《關於加快推進鄉鎮機構改革試點工作的指導方案》(**編辦發[2015]8號)精神，結合**縣實際，我縣於2015年4月以六排鎮爲試點啓動鄉鎮“四所合一”改革試點工作，即將六排鎮的鄉鎮國土資源管理、村鎮規劃建設和環境衛生、環境保護、安全生產監管職能進行整合，組建綜合職能的工作機構國土規建環保安監站(行政綜合執法隊)，透過整合鄉鎮職能、人員編制資源及推進縣級部門權力下放鄉鎮的辦法，着力解決鄉鎮執法力量不足、管理權限和服務事項缺失、行政執法主體資格不明確等弊端。2016年，我縣全面推行“四所合一”改革，各鄉鎮國土規建環保安監站除整合鄉鎮國土資源、村鎮規劃建設和環境衛生、環境保護、安全生產監管職能外，還整合了鄉鎮農機安全監管、農機執法的職能，實現“多所合一”。目前，全縣9個鄉鎮均已成立了國土規建環保安監站(掛行政綜合執法隊牌子)，落實了人員編制和辦公場所，並製作機構的牌子和各種制度、辦事流程上牆且機構已開展了執行。根據執行情況，如何進一步破解鄉鎮改革的難題，使改革更適應我縣農村經濟社會發展的需要是當前亟須探討解決的重要現實課題。
二、“四所合一”改革的主要做法和成效
(一)主要做法
1.注重請示彙報，爭取縣委政府重視是做好改革工作的必要條件。鄉鎮“四所合一”改革涉及各鄉鎮及縣直相關部門，利益錯綜複雜，必須得到縣委、政府領導的重視和支援，工作纔可以順利開展。爲此，我辦一方面利用編委會議組織編委成員學習自治區、河池市有關“四所合一”改革檔案精神，提高領導對改革的認識，進一步支援改革工作，另一方面，我辦領導加強向縣委、政府領導彙報工作，爭取縣委、縣政府領導重視，並將這項改革工作列入縣委、政府工作重要日程，透過會議佈置和下達檔案的形式列入各鄉鎮、各相關部門的任務，明確工作職責和完成時限，從而確保了改革的順利進行。比如，在今年召開推行鄉鎮政府權責清單制度、“互聯網+”政務監督工作和鄉鎮“四所合一”機構改革工作推進會上，縣委常委、常務副縣長韋紅梅強調“鄉鎮四所合一改革工作時間緊、任務重，各級各部門一要圍繞中心，服務大局，切實抓好改革工作”。由於得到縣領導的大力支援，因此，我縣各鄉鎮各相關部門都能夠發揚大局意識和改革意識，積極配合我辦做好改革的各項工作，推動了改革的進程。
2.加強宣傳調研，明確改革方向是做好改革的前提條件。在改革過程中，我辦始終把加強宣傳調查研究作爲推行改革和制定改革方案的主要依據。一是開好相關部門座談會，徵求部門意見，針對他們提出的“下放權力的依據不明確”、鄉鎮國土所劃歸鄉鎮管理後幹部待遇受影響及縣級國土部門人員不足等問題進行了解釋說明，提出了一些解決辦法，消除了部門對改革工作認識不深、領會不透的問題，獲得了部門的理解和支援。二是深入各鄉鎮召開座談會，瞭解鄉鎮站所實際履行職責、制度建設、隊伍建設、專業人才建設情況、存在問題及對改革的要求，爲我縣確定鄉鎮“四所合一”機構職能職責、組建方式、人員編制調劑方案等奠定了基礎。
3.加強溝通協調，落實權力下放是做好改革的關鍵。按照現在的法律體系，鄉鎮在審批權、執法權方面基本上是空白，如果沒有縣級部門的授權，鄉鎮“四所合一”機構將難以發揮作用，羣衆沒有受益，也失去了改革的意義。而縣級部門領導因擔心權力下放後鄉鎮承接不了、管得不好，造成部門受牽連承擔責任，對權力下放的'問題也比較消極。爲此，我縣編制部門結合推行鄉鎮權責清單工作，由辦主要領導、業務股室負責人面對面溝通協調，努力消除他們的疑慮，獲得他們的理解和支援，最終，國土、住建、環保、安監等縣級部門同意下放權力 25項，爲“四所合一”機構履行職責和發揮作用創造了條件。
4.加強督促指導，確保落實是做好改革的保證。改革初，很多鄉鎮和部門對“四所合一”改革徘徊觀望，爲此，在改革中，我辦多次組織人員到各鄉鎮督促指導改革的落實工作，重點是對辦公室、辦公設施以及辦公經費的落實情況、掛牌情況進行檢查，對制度上牆、辦事程序及工作執行情況進行指導，確保改革落到實處，並取得成效。
(二)取得預期成效
1.行政效率提高，羣衆辦事方便。
“四所合一”整合相關站所的設備設施，統一調配使用，縣級部門將適合鄉鎮承擔、由鄉鎮管理更方便有效的經濟社會事項下放到鄉鎮，同時鄉鎮機構“多合一”集中辦公，鄉鎮羣衆辦事“一站式”解決，有效解決服務羣衆“最後一公里”的問題。比如，農民建房，過去先到鄉鎮規劃建設站辦理用地規劃手續，再到鄉鎮國土所辦理用地手續，最後還要到縣不動產登記局辦理不動產登記證，而現在只要到鄉鎮國土規建環保安監站一個單位辦理即可。在節約時間的同時，爲生產生活提供了充足的時間，受越來越多的羣衆歡迎。
2.鄉鎮力量充實，履職能力增強。
“四所合一”改革後，原三三兩兩分散在各站所的人員，統一在一個部門共同開展工作，由鄉鎮直接領導，很大程度改變了鄉鎮規建、安全、環保方面執法力量薄弱現象，一些農村土地糾紛得到很好的調解和解決，農村違建現象得到較好的遏制，進一步健全鄉鎮政府功能，提升鄉鎮公共服務水平和執法監管能力。
3.執法權限明確，執法效率提升。
多個部門向鄉鎮國土規建環保安監站進行委託執法後，一個執法機關行使多種領域的執法職責，改變了以往多支隊伍分兵作戰或者推諉扯皮現象，執法力度大大增強，執法效率顯著提高，有效維護了政府的權威性。另一方面，執法效率提升後，執法成本得到了降低，減少了財政支出，進而減輕了財政負擔。同樣，執法效率的提升，讓羣衆受益。例如：原先鄉鎮街道亂擺攤現象嚴重，嚴重影響形象又嚴重阻礙交通，但各鎮人員不足，責任也不明確，從而導致執法效率不足，處理進度嚴重滯後。進行改革後，人員力量集中了，執法力量得到了加強，也明確相關責任，原先“看得見，管不着”的，現在“看得見”也能“管得着”，執法效率得以加強，改善了羣衆生活環境。
4.鄉鎮幹部作風轉變。
新組建的國土規建環保安監站業務分別受上級國土資源、規劃建設、環境保護、安全生產監管部門的指導和監督，人員編制和身份待遇全部劃歸鄉鎮，由鄉鎮統一管理和考覈，充分發揮鄉鎮屬地管理優勢，權責統一，改變過去各部門相互爭權、相互推諉、導致的有事無人管、有人無事做等現象。
三、仍需解決的問題
在實施鄉鎮“四所合一”機構改革中，現階段還存在一些影響和制約改革成果的情況，有待於在下一步深化改革中解決。
(一)國土規建環保安監站涉及類別太多成爲該機構能良好執行的一大瓶頸。
鄉鎮人民的政府作爲一級政府擔負着本轄區內政治、經濟、文化等全方位的管理，就行政執法層面來說主要涉及到以下三個方面，一是公共安全監管領域，主要涉及安全生產、鄉村道路安全、農業機械安全、消防安全等;二是人口資源環境管理領域，主要涉及城鎮管理、村鎮規劃建設、國土資源、民政、人口和計劃生育、環境保護等;三是市場秩序監管領域，主要涉及工商、產品質量、食品藥品、醫療衛生、農資等。執法類別涉及內容多，部門廣。經過“四所合一”改革後，上述大部分都歸爲國土規建環保安監站進行執法，而作爲一個新成立的機構，其人員不可能對涉及各方面都瞭然於胸，這必將影響該機構工作的開展。
(二)專業人員少、人才緊缺。
國土規建環保安監站是專業性很強的事業單位，對工作人員的業務和專業水平要求都很高，上級也要求確保相關專業技術員比例達70%以上。一是我縣原“四所”分屬不同的業務主管部門，分別執行不同的法律法規和規章制度，執法資質認定各自不同，機構整合後，雖已實現統一辦公、統一實施檢查，但工作人員對原其他站所的執法、操作流程仍然不夠熟悉，在日常的監管、行政審批和執法工作中仍存在各自爲政的現象，要達到全面整合人員力量的目標仍需努力。二是各鄉鎮國土規建環保安監站人員主要是由原國土所、村規站人員組成，缺少安監、環保方面的專業人才，不利於有效開展安監、環保相關業務和執法行動。
(三)鄉鎮執法機構與縣直相關部門仍存在銜接合作問題。
相關部門同鄉鎮簽訂的是委託執法協議書，但是由於授權單位承擔法律責任，往往擔心權力下放後會出現亂罰款濫罰款以及權爲私用等現象，反而起了反作用，還不如不委託授權。如果不予授權，將很大程度上打擊鄉鎮基層安全監管人員的積極性，監管效率低下。所以如何解決好執法權和執法能力的問題將是重中之重。與此同時綜合行政執法機構的層次地位通常較低，無力協調相關部門的行動，影響了執法效能。
(四)工作量與薪資待遇差距，工作效率不高。
鄉鎮國土規建環保安監站作爲綜合執法機構，一般按管理類事業單位進行崗位設定，設定專業技術崗位少，按三分之一的比例配備的中級以上的專業技術崗位更少，一般每個站僅有1-2名專業技術人員被聘到中級崗位上來，造成幹部職工工資低，單位招聘不到人才，部分鄉鎮站所原有的人員也紛紛要要求調出，調不走的透過公務員考試改行。加之改革職責整合後工作量增多、責任增大，工作難度大，影響了幹部的工作熱情。
四、建議
爲進一步鞏固改革成果，提高鄉鎮履職水平和服務能力，更好服務羣衆，將各業務主管部門和基層工作人員、人民羣衆的意見、建議進行梳理歸納，得出如下建議：
(一)進一步做好簡政放權，堅持聯合執法與委託執法相結合。
根據鄉鎮權責清單，全面梳理管理權限，實現鄉鎮權責統一，明確國土規建環保安監站應負責的業務範圍。在新機構初步執行期間，國土、住建、環保、安監等部門的執法機構也應該加強同鄉鎮溝通協作，定期或不定期的同鄉鎮執法機構共同開展執法工作，在關鍵領域進行專業指導，破解綜合執法與專業執法的矛盾。
(二)提高國土規建環保安監站人員業務水平
一是加強現有在職人員培訓。由各對口業務部門儘快組織相關執法和知識培訓，使國土規建環保安監站在職人員全面熟悉國土、規建、環保、安監相關法律法規及規章制度。
二是由法制辦牽頭，分期分批開展鄉鎮執法隊伍培訓，不斷提升執法人員業務水平。辦理專項執法證件，使鄉鎮執法工作配備“亮證執法”的程序要件，努力使鄉鎮執法人員帶頭崇尚法治，牢固樹立法律權限不能突破，法律底線不能逾越的觀念，真正把法治內植於心，外踐於行，以身作則，維護法律權威。不斷提高個人工作能力、執法水平和整體素質，使鄉鎮執法更加規範化。
三是大力引進安監、環保方面專業技術人才，充實國土規建環保安監站專業技術力量，以保障人員結構符合履職要求。
(三)建立全方位的部門間的“協調聯動”機制。
建立規範的“執法監管”合作制度，在制度的約束下促合作，在合作的基礎上完善制度。例如國土、住建、環保、安監等部門可以與鄉鎮國土規建環保安監站簽訂“執法監管協議書”，進一步明確雙方責任。建立資訊共享制度，大力推行電子政務，促進資訊資源的開發利用和共享，破解部門之間協調機制不完善、各行政執法部門缺乏有效配合和部門間資訊閉塞、不共享問題，增加辦理執法的透明度，建立政府與羣衆直接溝通的渠道。
(四)解決人員待遇，激發幹部職工的積極性。
根據鄉鎮國土規建環保安監站主要從事行政執法工作的實際，將其納入參照公務員管理，使幹部職工得以享受縣級以下公務員職務與職級並行待遇及下一步推行的行政執法類公務員工資改革成果，合理提高工資待遇，以激發幹部職工的工作熱情。
總之，從我們的實踐經驗上看，推行鄉鎮“四所合一”改革確有明顯的優勢，不僅加強和完善鄉鎮環衛、環保、安監等方面的職能，提高了行政效率，而且透過縣級部門下放權力給鄉鎮，促進簡政放權，方便羣衆辦事。但目前改革仍未結束，新組建的機構還沒有配足人員，在工作運轉上還存在很多問題，改革任重而道遠，需要我們進一步推動改革，規範程序、細化流程、強化落實、把改革轉化爲羣衆看得見摸得着的實惠。