鐵嶺市規劃局局長王長生 鐵嶺市規劃局副局長兼規劃設計院院長吳亞權 鐵嶺市規劃設計院副院長孫益傑 鐵嶺市規劃局規劃編制管理科科長徐穎
年初，省委書記李同志到鐵嶺調研時提出，將開原與清河兩個城市統籌考慮，沿京哈大通道建設鐵嶺地區的第二個中心城市。按照省委領導的指示，2005年2月3日，市委、市政府召開了專題辦公會議。按照專題辦公會議的精神，由局主要領導親自掛帥，我們和東北師大的有關人員，到開原、清河兩地進行了深入細緻的調研工作，形成了《開原---清河一體化建設的調研報告》。
一、開原---清河一體化建設的區域範圍與區域概況
（一）區域範圍
擬定的開原---清河一體化發展區包括開原市區和清河區，區域總面積約爲630平方公里，2003年人口約爲28.58萬人。
（二）區域概況
開原市區由新城街道、新開街道、老城街道三個辦事處組成，市區總面積約165平方公里，2003年人口約18.8萬，開原全市國內生產總值爲32億元，其中，市區（新城街道和新開街道）約佔總產值的57%，基本形成了以農副產品加工（包括食品工業）、紡織和造紙工業爲主的產業結構；老城街道是具有明清建築特色的傳統街區，2003年人口爲2.7萬人，建設用地區面積爲2平方公里，是以旅遊、農業、商業爲主的城鎮。
清河區轄紅旗和向陽兩個街道、張相鎮、聶家和楊木林子二鄉，區域總面積爲465.09平方公里，其中城區面積爲15.03平方公里，2003年總人口爲9.78萬人，其中，城區人口約3.7萬，全區國內生產總值爲14億元，基本形成了以電力、鋼鐵、建材和旅遊業爲主，水產、農副產品加工業爲輔的產業結構。
二、開原---清河一體化建設的背景和發展條件分析
（一）一體化建設的宏觀背景
1、經濟全球化的時代背景
20世紀80年代以來，經濟全球化趨勢日益明顯，生產要素在全球範圍內的自由流動不斷加強，產業的轉移與重組趨勢明顯，新的國際產業地域分工格局正在形成，中國逐漸成爲全球製造業轉移地。
2、東北老工業基地振興的歷史機遇
2003年，中央提出了"振興東北老工業基地"的方針，這一政策給東北區的城市和經濟發展提供了一個全新的機遇。
3、我國產業發展的重化工業階段
目前，我國產業發展正進入重化工業階段，圍繞着汽車、建材、石化等重型產業的產業鏈正逐步形成。
（二）發展條件分析
1、有利條件
（1）區位條件優越
開---清整合區位於遼寧省北部，處於遼寧中部城市羣和吉林中部城市羣的結合部，哈大和京哈交通經濟隆起帶上。
（2）物產資源豐富
開---清整合區內物產資源豐富，資源優勢互補性較強。開原市的礦產資源豐富，歷史古蹟較多。清河區環境優美，山水資源豐富。開原與清河一體化建設後，將有利於資源的整合開發、優化配置，增強區域的整體經濟實力。
（3）工業基礎較雄厚
開---清整合區內現已形成了以電力、機械、建材、輕工爲主體的工業體系，初步建成了東北區優質農產品基地、農產品深加工基地和能源基地。現有的工業基礎將成爲推動開---清地區經濟快速發展的主導力量之一，爲其承接遼寧中部經濟區和吉林中部經濟區的製造業轉移奠定了產業基礎。
2、不利條件
（1）現行行政體制分割管理
行政體制分割問題是影響開---清一體化建設的根本性問題。長期的行政分割使兩地在發展過程中出現了產業同構、惡性競爭等現象，導致在區域產業佈局、基礎設施建設、生態環境保護等方面都存在很大的問題，嚴重製約了區域經濟的協調發展。
（2）產業結構不盡合理
改革開放以來，開原與清河兩地的三次產業結構不斷優化，2004年，開原市的三次產業比例爲32.6：40.7；26.7，清河的三次產業比例爲14：55：31。產量結構失調的問題將成爲制約開---清整合區未來發展的基礎性障礙。
（3）環境保護缺乏綜合部署
開---清整合區是以機械、建材等重工業爲主的城市地域，由於區內行政分割的影響，致使開原市和清河區都以各自的發展爲主，對區域的生態環境保護缺乏統一的綜合整治，造成近幾年的區域生態環境惡化趨勢。
（4）基礎設施建設不配套
開原市和清河區基礎設施建設各成體系，沒有統一的規劃，沒有形成區域性基礎設施共建共享機制。
（5）城市建設局部有序整體無序
開---清整合區內的開原市和清河區由於行政問題的影響，城市建設各自爲政，形成"小而全"的特徵。
三、開原---清河一體化建設的總體思路
（一）開---清整合區的發展定位
開原---清河空間整合區發展定位是根據城市空間內部的經濟資源共享、產業聯動、優勢互補等所彰顯的經濟社會與生態的比較優勢所確定的，根據對整合區比較優勢的認識，確定未來該區的發展定位爲：
1、功能定位：
是東北區重要的農副產品加工工業基地；東北區重要的生態與文化旅遊基地；遼寧中部經濟區的能源電力基地；遼寧中部經濟區的裝備製造業配套產業基地。是遼北地區現代物流中心。
（1）東北區重要的農副產品加工工業基地定位依據
東北區重要的農副產品加工基地建設是和開---清整合區乃至鐵嶺市的農業發展優勢相適應的。整合區及其腹地土地生態環境好，爲發展優質農產品創造了有利條件。整合區周邊半徑百餘公里範圍內有遼吉兩省的瀋陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽、長春、吉林、四平、遼源等10餘個大中城市，總人口3000萬。這些大中城市均以重化工業爲主，唯有鐵嶺在區域分工上是以農業、畜牧業爲主。這種得天獨厚的條件，爲發展農業產業化及開發高附加值的農副產品，提供了巨大的市場。加之整合區內一些農副產品的加工企業已形成一定的品牌優勢，憑藉其位於遼寧中部城市羣和吉林中部城市羣的中間地域便捷的交通網絡，有望將該產業透過提升專業品質，強化現代化管理來做大做強，成爲開---清整合區的支柱產業之一。
（2）東北區重要的生態與文化旅遊基地定位依據
開---清整合區成爲東北區重要的生態與文化旅遊基地的態勢已經凸現。山水相依的清河水庫風景區和極具傳統古鎮風韻的開原老城的空間整合，加之底蘊深厚的東北文化與多民族文化的交融，使整合區內的旅遊資源的開發潛力與特色優勢在東北區獨樹一幟。
（3）遼寧中部經濟區的能源電力基地定位依據
清河發電廠是鐵嶺市的兩大發電廠之一，從未來發展看，鐵嶺地區自有電煤供應能力800萬噸，可滿足清河電廠的用煤需求，水資源豐富的清河也爲電廠的持續發展提供了保障。從市場需求來看，以瀋陽爲中心的遼寧中部城市羣的未來發展也急需電力支援，所有這些優勢條件均爲把清河建設成爲遼寧中部經濟區的能源電力基地奠定了基礎。
（4）遼寧中部經濟區的裝備製造業配套產業基地的定位依據
裝備製造業是以瀋陽爲中心的遼寧中部經濟區的重要支柱產業，也是中國重要的裝備製造業基地，在未來的發展中必然需要配套基地的支撐，如果開---清整合區能利用現有基礎率先規劃建設配套產業基地，極有可能在遼寧中部經濟區中搶佔發展先機。屆時，整合區內裝備製造業配套產業基地的建設和發展必將成爲新的產業增長點。
（5）遼北地區現代物流中心定位依據
開---清整合區介於遼中城市羣和吉林中部城市羣兩個城市型經濟圈的結合部，輻射區範圍較廣，依託優質農副產品加工基地的逐步壯大和開原市區內規劃修建的18座專業市場和8處基層農貿市場的形成，整合區作爲遼中城市羣及更廣域城市生產、生活物質供應和保障基地的地位必將得到迅速提升。物流中心的腹地範圍現已初具規模，呈扇形展開，輻射吉林省的東豐、遼源、四平、瀋陽市的康平、法庫、撫順市的清原、鐵嶺市的昌圖、西豐等地。基本形成了功能完備、類型齊全、初具規模，效益顯著的市場網絡。
2、空間定位：
是遼北地區副中心城市，是京哈、哈大經濟走廊上的重要節點城市。
定位依據：開---清整合區位於遼寧中部城市羣和吉林中部城市羣的交匯點上，如果能形成一個30~40萬人口的中心城市，不僅能帶動鐵嶺北部的發展，也可成爲遼北地區的副中心城市，促進遼中城市羣和吉中城市羣的經濟社會聯繫。京哈和哈大交通走廊是東北地區與關內外、國內外交通聯繫的主要通道，隨着東北老工業基地的振興，該通道正成爲東北經濟社會集聚的新熱點，整合區應力爭成爲這一地帶中重要的節點城市。
3、形象定位
是山水型生態城市，是東北文化名城。
（1）山水型生態城市定位依據
開---清整合區的山水型自然景觀是松遼平原少有的，區內的大清河、清河水庫及周邊山林是建設山水生態型城市的自然基礎。隨着大清河開發工程的啓動建設、清河水庫旅遊區的有序開發、生態產業的發展和生態人居環境的建設，該區將成爲松遼平原人與自然和諧共生的山水型城市。
（2）東北文化名城定位依據
東北文化是漢、蒙、滿等文化長期融和發展的產物，而開---清整合區恰處於漢滿文化交匯融合的地帶，以漢滿爲主的傳統東北文化在這裏得到了充分的弘揚，隨着近些年來東北文化在全國的崛起，區內涌現了一批具全國影響的名人、名戲，在國內已經形成了一定的形象氛圍。
（二）開---清整合區發展規模預測
1、開---清整合區人口規模預測
（1）人口現狀及發展特徵
開---清整合區由開原市區、清河區兩部分構成，其中開原市區2003年總人口約爲18.80萬人，其中，非農業人口約爲12.67萬人，城鎮人口約爲12.5萬人；清河區2003年總人口爲約爲9.78萬人，其中，非農業人口約爲3.51萬人，城鎮人口約爲3.4萬人。
表1給出了開---清整合區近年人口變化情況，從中可以看出開---清整合區人口變化特徵。
表1：開---清整合區近年人口變化情況 單位：萬人
可以看出，開---清整合區人口增長變化比較穩定，歷年人口增幅變化不大。其中，開原市區人口增長變化相對較緩，清河區人口增長變化較快，主要原因是清河區的行政區劃在98年時做過一次調整，將開原市的楊木鄉和聶家鄉劃歸清河區，導致清河區人口機械增長較快。
（2）開---清整合區未來人口發展趨勢分析
根據開---清整合區現狀人口變化特徵，考慮開原、清河一體化後可能出現的經濟社會發展形勢的變化，開---清整合區人口發展將呈現出以下趨勢：
一是人口自然增長趨於平緩
根據開---清整合區十餘年人口發展特徵，總體看來人口增長比較平穩。考慮到1980年以後人口出生率受計劃生育控制而變得比較低、比較穩定，這樣，開---清整合區人口的自然增長率將會變小，未來的人口增長將主要依賴人口的機械增長。
二是人口機械增長將會加速
開---清整合區未來將成爲鐵嶺市的第二大中心城市，其作爲鐵嶺市的次中心城市，會拉動周圍市（縣）產業向該地集聚，從而促進人口的大規模集聚。
三是城市化將迅速推進，人口結構將迅速變化
人口結構變化加快主要體現在農村人口向城鎮人口轉化，農業人口向非農業人口轉化。開---清一體化後，將實現資源開發統籌安排、產業發展分工互補、城市用地協調佈局、基礎設施共建共享，環境保護協調統一，從而促進整合區的功能優化，帶來整合區經濟的快速發展、用地的大規模調整，城市化的迅速推進，從而促進農村人口不斷向城鎮人口轉變，農業人口不斷向非農業人口轉變。
（3）開---清整合區人口發展規模預測
開---清整合區規劃人口規模預測是在分析歷年人口的基礎上，結合現狀人口結構特徵，採用綜合增長率法、邏輯斯蒂增長曲線法、容量規模法、趨勢迴歸模型法、經濟相關法等五種人口預測方法，分別對開原市、清河區人口預測，加以彙總，並運用開原、清河的人口數據綜合預測加以校正，初步確定開---清整合區人口發展規模見表2。
表2 開---清整合區人口發展預測統計表 單位：萬人
2、開---清整合區用地規模預測
（1）開原市區、清河區用地現狀與趨勢
2003年底，開原市城市建設用地面積約爲15平方公里，人均城市建設用地面積約爲120平方米；清河區城市建設用地面積約爲5平方公里，人均城市建設用地約爲147平方米。
開原市區面臨着南面低山丘陵和開清鐵路專線，西部京哈高速公路，東部行政邊界，北部開豐鐵路、大清河等自然和其他因素干擾，難於向周邊發展，開原市的城市用地以向北跨越清河發展爲主，同時做好向東連接，與清河區整合發展。
清河區發展用地試圖向西發展，在三臺子收費站處建物流中心，清開公路東段南北兩側分別作爲一類工業用地和二類工業用地，清河電廠附近建重工業區，昌盛路未來實現與開原新華路對接，並加快沿路用地開發。
（2）開---清整合區用地發展趨勢
開---清河一體化後要實行統一的用地部署，按開原、清河各自現狀用地發展方向、用地侷限，並綜合開---清整合用地考慮，未來整合區用地發展主方向爲昌盛路以北、清河以南，開原、清河現狀建成區所圍成的區域。另外，在開原以東與清河接壤處、清開公路以南可作爲商貿居住用地；清河電廠以東可劃出部分土地作爲工業用地。
（3）開---清整合區用地規模預測
對於城市建設用地，我們在遵照國家人均建設用地指標規定的前提下，結合開---清整合區現狀人均建設用地面積、用地結構和用地發展趨勢，確定開---清整合區規劃近期人均用地指標爲120平方米/人，遠期人均用地指標爲110平方米/人，開---清整合區近期城鎮人口爲28萬人，遠期城鎮人口爲40萬人，得出開原-清河空間整合區用地規模近期爲34平方公里，遠期爲44平方公里。
（三）開---清整合區的城市空間結構及功能組織
1、開---清整合區的城市空間結構
開---清整合區是由開原老城、開原市區和清河區組成的'三角形區域。開原老城是開原市的一個街道，清河區與開原市區相毗鄰並隸屬於鐵嶺市。從地緣看，清河與開原屬同一經濟區劃範圍，兩者的經濟腹地具有同一性。因此，在開---清一體化過程中，城市的功能在綜合三者區位條件和現狀特徵的基礎上充分發揮各自的優勢，在區域範圍內重新進行戰略上的調整，使整個區域在未來實現執行狀態的最優化。
開---清整合區的城市空間發展模式按照"一城兩翼三中心"的扇形城市空間結構構建。其中：
一城：開---清整合區按一個城市進行建設。
兩翼：以開清線和開老線爲兩翼面向大清河開敞的扇形城市結構。
三中心：以開原爲中心、清河爲副中心、老城爲片區中心。
2、城市功能組織分區
根據"一城兩翼三中心"的總體思路，調整開原市區和清河區的功能，構建開---清整合區的主中心和副中心，同時，繼續完善開原老城的旅遊服務中心功能，構成城市主、副中心之外的一個獨立片區中心。
（1）開原市區
基於開原市區現狀的功能及其分佈特徵，開原市區在整合區的功能定位爲工業、物流、行政和居住的綜合功能區。
（2）開原老城
充分挖掘古城的歷史文化，在保護古城風貌的同時，開發古城旅遊。使古城在未來的整合區中，成爲以古城風貌旅遊爲主導功能的旅遊服務中心。
3、清河區
以清河水庫風光爲特徵的清河旅遊是清河區在未來整合中發展的主導功能之一。同時，基於清河區現狀基礎，在清河區建立以清河電廠及其鏈條產業爲主體的工業和輕工業基地。
4、三角形待建區
在開原市、開原老城和清河三者組合而成的三角形待建空間，主要依託大清河發展商貿居住區。
3、各功能區的空間組織
（1）開原市區
依託開原現有的鐵東、鐵西工業區並向北延伸，作爲整合區的工業用地；依託京哈高速公路開原出口，在現有物流集散地的基礎上，建設物流中心；對開原城區的居住、行政和商貿用地進行改造建設整合區的行政和居住的綜合功能區，形成開---清整合區的主中心。
（2）開原老城
調整開原老城的城市用地性質，在工業外遷的同時嚴格保護古城風貌，形成以古城風貌旅遊爲主導功能的旅遊服務中心。
（3）清河區
在清河區開清路南部建立以清河電廠爲主體的重工業基地，在開清路北側建立一個封閉性的一類輕工業區；依託以清河水庫爲主體的清河旅遊度假區, 調整清河區現狀的城市用地性質，建立清河旅遊服務中心,形成開---清整合區的副中心。
（4）三角形待建區
開---清整合區的新型商貿居住區在開原市、開原老城和清河區三者組合而成的三角形待建空間中建設。形成一個面向大清河開敞的、親水型商貿居住空間。
4、城市生態空間格局
從開---清整合的城市結構入手，綜合處理開原市區、清河區和開原老城三者之間的關係，協調解決自然水體與城市、鐵路交通與用地佈局、城市對內對外交通以及古城保護、旅遊業發展與城市的關係，確立整合區"三環、三帶、兩楔、一心"的城市生態綠地系統空間格局。
"三環"即在開原市區、清河區和開原老城區的三個組團外圍構建三個環形綠帶，形成空間環境的有效分隔和對歷史的記憶。
"三帶"即由開原市區與清河區之間的交通帶、開原市與開原老城的交通帶、清河與開原老城之間的交通帶構成的三條帶狀聯繫廊道，使三個組團有效的融爲一體。
"兩楔"即在開原區與清河區之間，開原市區與開原老城之間建立兩處楔形綠地，共同構建城市生態環境綠肺，爲城市的生態環境建設提供有效的支援。
"一心"即在整合區的三角形待建區中心建立一個綠心，面向大清河開敞，成爲整合區的生態綠肺和生態環境良性執行的起搏器。
透過"三環、三帶、兩楔、一心"的城市生態綠地系統空間格局的建設，使開原－清河整合區城市建設及其生態環境建設達到最佳的模式。
四、建議
體制整合與城市管理體系的理順將從根本上決定開---清一體化建設的成功與否，決定開---清整合區的未來發展。由此，開---清一體化的建設必須體制整合先行，以管理體系重構作爲基礎，從根本上解決多年以來政府主體利益與區域整合發展的矛盾。