內容提要：本文在調查研究的基礎上，分別描述了我國中小城市區級政府機構的功能和政權組織機構及其人員的配備狀況，提出了撤銷中小城市區級建制的建議，並具體列舉了有關理由加以論證，對於我國中小城市的行政體制改革具有一定的參考價值。
城市行政體制改革作爲政治體制改革的先行，在各個層次與方面充分而有序地展開。城市是一個區域內政治、經濟、文化的中心，是一個多重結構組合而成並受多種因素影響的複雜系統。城市的特性決定了它在經濟體制改革和政治體制改革中的關鍵作用。“十三大”對城市改革作出了總體設計，但衆多具體步驟還需進一步從理論上加以說明及在實踐中不斷深化。爲配合城市行政體制改革的進程，我們近兩年來對江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚州、南通、鹽城、淮陰等七個中小城市區級建制的設定與作用作了一些調查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內蒙等省十多個城市組織的“城區工作探討會”的大力支援。透過事實調查和資料分析，我們認爲中小城市區級建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作爲城市行政體制改革的突破口。
一、中小城市區級政府機構功能描述
我們的調查是從區級政府機構的功能人手的，因爲功能及其實現是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設定必須具備並能發揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能。從我們所調查的七個城市及“城區工作探討會”十多個城市提供的資料看，區級政府機構的功能基本相同，大致可歸結爲以下五種：
1.城市市政管理功能
城市市政管理佔區政府工作量的三分之一，內容主要有：（1）公用基礎設施的建設與維修，包括街巷裏弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設，城市垃圾、糞便的處理等；（2）環境保護，如“三廢”的處理，“三害”的防治等；（3）交通、市場管理，包括交通秩序的維護，交通要道違章建築、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規定與管理等；（4）城市美化，主導工程是綠化，包括開闢綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。
2.城市服務功能
發展城市的社會公益事業，爲社會提供優良服務，是城市功能的另一主要方面。各區政府所做工作體現在：（1）社會公共福利事業，包括敬老院、託兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟、殘疾人福利、待業人員安置等；（2）教育、科技，衛生及於計化生育工作，包括小學教育、區級醫院、衛生站（所）管理，科技交流與協作，科普宣傳，計劃生育政策的宣傳落實等；（3）第三產業，包括飲食業、旅館業、各種維修業務及商業網點的開設，個體戶的管理，諮詢業等。
3.城市保衛功能
這方面區政府的工作包括：（1）普法宣傳、教育；（2）社會秩序維護，治安保衛值勤；（3）以街道里弄對失足青少年的幫、教、改爲主的社會綜合治理；（4）民事糾紛的調解；（5）配合公安部門打擊刑事犯罪和犯罪活動等。
4.精神文明建設
這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區政府着力抓的一項重要工作。包括；（1）形勢、政策的宣傳；（2）“四有”、“五四三”教育；（3）學英模、學先進，創“三優”活動；（4）軍（警）民共建精神文明活動：（5）羣衆文體，如興建羣衆文化館所、文體活動中心、圖書館（室），開展多層次多類型的羣衆文化體育活動等。
5.經濟管理功能
自黨的工作重心轉移到經濟建設上來，經濟工作成了城市工作的中心內容。從調查情況看，所有城市的區政府都一分重視經濟活動，通常由政府中一名主要負責人管理經濟。各區皆有自己所屬的區、街工業，年總產值一般達千萬元以上，高的上億元。區政府對所屬城區的管理和服務，很大程度上依賴區屬工業的發展。
二、中小城市區級政權組織機構及工作人員配備狀況
區級建制的機構設定、人員配備及相互關係狀況是我們調查的另一大目標。調查表明，區級政權組織機構構成及人員配備有如下特點。
1.麻雀雖小，五臟懼全
我國現行憲法規定，除縣級市外，市可設區，作爲一級國家政權是國家機構的基層組織。因此，區相當於縣級機構（縣級市與直轄市除外），黨委員會、政府、人民代表大會常務委員會、人民政協委員會四套班子齊全，加上各種羣衆性政治組織機構，總計四五十之多。
2.上下對應，機構龐雜
由於長期形成的機構組織上下一一對應的慣例，使得區政府政權組織各類機構繁多。黨委系統有辦公室、組織部、宣傳部、紀檢委、科協、人武部、退委會、退休科協等機構。羣衆團體有工會、共青團、婦聯等。區政府最爲龐大，有區政府辦公室、財務科、民政局、工業局、城建局、文教科、衛生局，勞資科、人事科、商業局、工商分局、司法科、公安分局、老幹部科、環保局、房管局、房屋建築辦公室、愛國衛生運動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區還設有計經委、協作辦、體改辦和衆多臨時性機構（配有正式編制），如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領導小組、拆遷辦公室等十多個。
3.工作人員超編
各區的正式編制一般都在150——200人之間（少數廈高達200人以上）。但由於各種臨時性機構林立以及人浮於事，互相扯皮現象嚴重，每個區都從街道委員會、區矚企業中抽調若干以工代乾性質的臨時工作人員，這類人數量很大，約佔全部工作人員的三分之一。使得區級機關十分龐大。
三、撤銷中小城市區級建制的理由
首先，界定一下中小城市的概念，理論標準是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看， 100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其執行、管理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬爲界劃分大中城市比較符合現實。我們這裏所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。
問題的提出始於對區級建制存在的合理性及其價值的懷疑，最初的理由很簡單，第一，中小城市既具有人口密集，工業集中，經濟、政治、文化相對發達等城市特徵，但交通、住房等社會問題不如大城市突出，規模也相對小得多。中小城市機構設定與行政管理有何特點，以往極少注意，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學。有的中小城市僅相當於大城市的一個區，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個區，是否也要象大城市那樣劃分若干個小城區？第二，已有一些城市進行了改革，把原來三個區或四個區合併成兩個區甚至一個區，不僅不影響城市的管理，而且有利於城市整體協調與功能發揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設立一個所謂的“城區”，增加一個層次，實無必要。第三，很多區領導和工作人員抱怨手中無權，於工作別扭，認爲市領導不肯放權，對區的工作不重視。我們走訪的許多市領導的意識中似乎並不存在區，除了召開人大、政協會議或黨會外，市政領導與區的聯繫很少，而與各部委辦、主管局之間的關係則十分密切，矛盾癥結何在？帶着上述問題，我們對區的結構一功能進行了深刻分析，發現了弟四點理由，也是最根本、最關鍵的理由：區級政權組織作爲國家政權系統的一個組成部分，並不具備屬於自身的獨立功能。目前區政權組織所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表現。